Makaleler ;

<<<Uluslararası Sosyal Politika Makaleleri

Ulusal Refah Devletleri, Avrupa Entegrasyonu ve Küreselleşme: Gelecek Yüzyıl için Bir Perspektif *

Stephan Leibfried

Universitat Bremen,

Zentrum für Sozialpolitik (ZeS)

Çev: Araş. Gör. Süleyman Özdemir

İ.Ü. İktisat Fakültesi

Çalışma Ekonomisi ve End. İlişk. Bölümü

ÖZET

Dünya piyasalarının giderek artan karşılıklı işbirliği bağlamında, Avrupa entegrasyonu ne durumdadır? Avrupa entegrasyonu ulusal refah devletlerini nasıl etkilemektedir? Tek Pazar’ın oluşturulmasında, dört piyasa özgürlüğünün** birbirinden farklı dönemlerde gerçekleştirilmesi, Avrupa refah vizyonu açısından, gelişme halindeki potansiyeli nasıl etkilemektedir? Avrupa, dünyada piyasa entegrasyonu bakımından özel bir örnek midir? Batı Avrupa örneği, bundan böyle ulusal seviyede değil de, Avrupa düzeyinde refah devleti kültürünü korumada eşsiz olanaklar mı sunmaktadır? Bu olanaklar, NAFTA gibi diğer entegrasyon oluşumlarıyla karşılaştırıldığında, daha farklı mıdır? Bu sorular, bu araştırmada ele alınan konuları oluşturmaktadır. Yazar, Yirmibirinci Yüzyılı, İkinci Dünya Savaşı sonrası refah devleti sözleşmesinin, bir “Avrupa Refah Devleti” oluşturmak üzere Avrupa düzeyinde yeniden ele alınmasında özel bir fırsat penceresi olarak görmektedir. Fakat bu bir déjà vu (daha önceden görülen - bilinen) şeklini almayacaktır. Aksine, bu yeni şekil, temel refah öğelerinin Avrupa tarafından “yeniden güvenceye alınması” (re-insurance) Avrupa Topluluğu düzeyinde “entegre edilmiş” refah devleti reform çabaları ve de sektörel “tampon sigorta”dan oluşan (örneğin, Avrupa Para Birliği için işsizlik alanında) bir karışım biçimini alabilir. Bu adımlar, tam anlamıyla bir ekonomik ve mali birliği gerçekleştirmek üzere bir anayasal düzenlemeyi de gerektirmektedir. Aksi takdirde, Amerika Birleşik Devletleri ile karşılaştırıldığında, Avrupa asla “birlikte hareket etmeyi” başaramayacaktır. Tek başına bir EFTA, doygun bir refah devleti alanı olan Avrupa’da başarılı olamayacaktır.

GİRİŞ

Avrupa sosyal politikasına yönelik araştırmalar, konuya genellikle Avrupa Topluluğu’nun sosyal politika üzerindeki etkisinin önemsiz olduğunu ifade eden minimalist bir anlayıştan bakmaktadır (Lange 1992; Swaan 1992, 1994). Bu bakış açısındaki temel argüman, egemen ulus devletin, Avrupa Topluluğu’nun sosyal politikada önemli bir rol oynamasına izin vermemesidir. Bu görüşe göre, Topluluk, Ortak Pazar yapısı üzerine inşa edilmeli ve Topluluk, her ne kadar ulusal ekonomiler arasında gözlenen ve hızla artan karşılıklı bağımlılıktan gittikçe artan oranda etkilenebilse bile, sosyal politika, egemenlik bakımından dokunulmaz olan ulus devlete bırakılmalıdır. Çünkü, Abram de Swaan’ın da ifade ettiğine göre, “refah devletleri” “ulus devletler”dir. (1994: 102).

İlk bakışta, Avrupa’da refah devleti gerçekten bir ulusal karakter göstermektedir. Brüksel’de, bireysel ücret taleplerini karşılayacak bir Avrupa refah hukuku yoktur; bir sosyal refah bütçesinde harcanmak üzere ve direkt olarak Avrupa Topluluğu’na ödenen vergiler yoktur veya bir Avrupa refah kurumuna yatırılan ve bu tür hak taleplerinin finanse edilebileceği katkılar mevcut değildir. Dahası, Brüksel’de sözetmeye değecek bir refah bürokrasisi yoktur. Yine, egemenlikler noktasından bakıldığında, devletler her bakımdan canlı ve iyi durumdadır. (AT düzeyinde sosyal politika hakkında tarihsel bir bakış için bkz. Collins (1975), Kenis (1991) ve Falkner (1998).)

Benim bu konudaki görüşüm farklıdır. Sosyal politika alanında Avrupa’nın bütünleşme sürecinde, üye ülkelerin hem egemenlik (bütün diğer otoriteleri dışlayan yasama gücü) ve hem de özerkliği (ulusal alanın, bağımsız gelişim açısından de facto kapasitesi) aşınmış ve aşınmaktadır. Ancak kabul edilmelidir ki, ulusal refah devletleri, Avrupa’da sosyal politika açısından en önemli kurumlar olarak durmaktadırlar. Ancak, bir Avrupa federalizmi çerçevesinde, bundan böyle bu sosyal politikaları birbirine daha sıkı şekilde bağlayan bir “çok-katmanlı sistem” (multitiered system)’den söz edeceğim. Ulusal sosyal politika, artık daha güçlü bir şekilde Avrupa düzeyinde belirlenmektedir. Fakat, bu ne bir yönlü, ne de bir boyutlu bir gelişimdir. Bazı yetkiler Topluluğa devredilmiştir, ancak henüz tamamiyle kullanılmamaktadır. Avrupa vatandaşının yaşam olanaklarını yapılandıracak bağımsız bir “rejim” olarak “Avrupa refah devleti” halihazırda ufukta görünmemektir. Avrupa sosyal politikası, aslında ekonomik bütünleşmeyi takip etmekte ve fonksiyonel olarak ona bağlı bulunmaktadır. Bunun sebebi, ekonomik vatandaşın (economic citizen) sahip olduğu piyasa özgürlükleridir.

Bununla birlikte, Tek Pazar Programı ve Maastricht ve Amsterdam Anlaşmaları’nın uygulanmasının bir sonucu olarak, piyasaların entegrasyonu öyle yüksek bir düzey elde etmiştir ki, refah devletleri, bütünleşme ve topluluklaşmaya karşı harekete geçmişlerdir. Bütünleşme ne kadar ileri boyuta ulaşırsa, o kadar “ulusal” sosyal politika tarafından çizilen sınırlara dokunmakta ve sınırları delip geçmektedir. Almanya’da (ve AT’de), yapı sanayiinde dışarıdan gelen işçiler ve geçici işçilerle ilgili olarak yakın zamanlarda doğan uyuşmazlık, daha ileri bir entegrasyonun etkisinin mobiliteyi (daha ucuz işgücünün dolaşımını) nasıl yönlendireceğini göstermektedir. Neticede bu, ulusal refah düzeylerini korumaya uygun bir sosyal politika reformunun ortaya çıkması ile sonuçlanmıştır (Eichhorst 1998). Refah devletlerinin “ulusallaşması”na dönük benzer eğilimler, dünya pazarlarındaki entegrasyon arttıkça, benzer şekilde diğer ülkelerde de görülebilmektedir (Rieger ve Leibfried 1998). Bu eğilimler temellerini, refah devleti müşterilerinden ve sosyal hizmetlerden faydalanan guruplardan oluşan ve seçmen konumunda bulunan çıkar guruplarının büyümesinde bulmaktadır. Bu guruplar, ikinci Dünya Savaşı’nın ardından refah devleti genişledikçe güçlü hale gelmişler ve şimdilerde politika ve politik reformların yönünü tespit etmede çok önemli bir konuma sahip olmuşlardır (Winter 1992).

Avrupa Entegrasyonu ve Ulusal Sosyal Politika: “Çok-Katmanlı Sistemde” Politik Yöntem Türleri

AT’nin yetkilerindeki kısıtlamaların, Avrupa sosyal politikasının tam anlamıyla federal hale getirilmesini engellediği herkes tarafından kabul edilmektedir. Topluluk, modern bir devlet olmanın temel bir özelliği olan “kendi yetkisini oluşturacak yetki”ye sahip değildir; yine bir Avrupa refah devletinin gelişimini mümkün kılabilecek belirli temel sosyal politika yetkilerine de sahip değildir. Tek Pazarın gelişme dinamiği, refah konularını AT gündemi dışında tutmayı son derece zorlaştırmıştır. Çok-katmanlı bir sosyal politika sisteminin gelişmesi, bir “sosyal Avrupa” modeli uğruna, Avrupa Topluluğu bürokratlarının (Eurocrats) refah devleti tutkularının küçük bir ifadesidir. Bu çok katmanlı sistem, yukarıdaki sürecin bir ürünüdür, iç pazarın yapılanmasındaki “taşmalar”ın (spillovers) ürünü değildir (“taşmalar” kavramı için bkz Haas 1968; ayrıca Lindberg ve Scheingold 1970). “Taşma” kelimesini kullanmakla benim kastettiğim, iç pazarın tamamlanmasıyla, sosyal politikada kendiliğinden aktif hale gelmesi için AT’ye yönelik artan bir baskıdır. İç pazarın gerçekleştirilmesinin iç dinamikleri bu süreci zorlamıştır. Bundan dolayı, örneğin sermaye malları için iç pazarın tamamiyle gerçekleştirilmesi, otomatik olarak şu soruyu beraberinde getirecektir: diğer ülkelerden ithal kurumsal yapılar bağlamında iş güvenliği nasıl sağlanacaktır? Ayrıca, Avrupa ülkeleri arasındaki bölgesel yüksek rekabetten kaynaklanan, yaşam olanaklarında ve refah düzeylerinde gittikçe artan bölgesel farklılıklar, bir Avrupa sosyal politikası için zorlayıcı mekanizmalar olarak işlev yapmaktadır. Bölgesel politikaların çoğu (ve Topluluk Tarım Politikası’nın temel bölümleri), belirlenmiş sosyal politika amaçları tarafından şekillendirilmektedir. Bu sosyal politikalar, Pazar süreci sonucunda doğacak negatiflikleri düzeltmek ve yaşam olanaklarını eşitlemek ile ilgilidir (Anderson 1995; Rieger 1995b). Politik olduğu kadar teorik de olan bu tür politikalardaki gelişimi anlamanın temel noktası şudur: Piyasa dinamiklerinin Avrupa çapındaki derecesi, ulus devlet sınırlarının ötesinde özerk bir sorunlar dizini yaratır, bu da gerçek bir Avrupa sosyal politika programı meydana getirecek bir platform olarak hizmet görür ve bağımsız bir Avrupa hareket ve politika alanının doğuşuna yol açar.

Karşıt görüşe göre ise, deregülasyon, neo – liberal ilkeler iç pazarın gündemini belirler (Rieger 1995a) ve “malların, kişilerin, hizmetlerin ve sermayenin özgür dolaşımı” varsayımı, ulusal sosyal politikalar üzerinde herhangi doğrudan bir etkide bulunmaksızın başarılabilir. Bunun anlamı, genel bir deregülatif çevrenin yaratılması yoluyla, sosyal politikanın ulusal olarak yeniden dengeye getirilmesini zorunlu kılacak yönde dolaylı bir etkide bulunmasıdır. Böylece, sosyal politika üye devletlerin nüfuz alanının içinde kalmaya devam edecektir. Bu dar görüşlü varsayım sorgulanmaya açıktır. Bu, piyasa ve sosyal kurumların yoğun ilişkileri içerisinde, politik faaliyet ile politikaların bütünleştirilmesini vurgulayan ve çok daha yeni olan ekonomi politiğin ilkeleriyle direkt olarak çelişmektedir.

“Piyasa” ve “sosyal”le ilgili konuların artık açıkça ayrıştırılamayacağına dair birçok gösterge vardır. Sosyal Şart[1]’ın gerçekleştirilmesi üzerine ve Avrupa Sözleşmesi’nin (Amsterdam Sözleşmesi’nin istihdam ve sosyal politika bölümleri)[2] gözden geçirilmiş versiyonu ve bunun uygulanması üzerine “üst düzey politik” çekişmelerden bağımsız olarak, piyasanın artan bütünleşmesi, gitgide ulusal refah devletinin özerklik ve egemenliğinin altını oymaktadır. Ulusal refah devletleri gittikçe artan oranda kendilerini karmaşık bir çok-katmanlı politika oluşturma sistemi içinde bağlanmış ve yakalanmış bulmakta, bundan dolayı da savunmaya geçmektedirler.

Egemen refah devletlerinin, çok-katmanlı bir sisteminin unsurlarına dönüşümü, tartışmalarda yeteri derecede belirtilmeyen üç sürecin sonucu olarak gelişmiştir (bkz. Tablo 1):

·        “Pozitif” entegrasyon (veya aktivist reform); Avrupa Komisyonu ve Bakanlar Konseyi aracılığıyla, daha geleneksel sosyal politika girişimleri yoluyla olduğu kadar, içine Avrupa hukukunun karıştığı Avrupa Adalet Mahkemesi kararları yoluyla da, AT’nin merkezinden dışarıya doğru halka halka genişler.

·        “Negatif” entegrasyon, (ya da engelleme – yok etme reformu), piyasa uyumu için gerekli şartları üretmeyi amaçlamaktadır. Bu durum, Avrupa Adalet Mahkemesi, üye devletlerin refah ödemelerini “taşınabilir” hale getirdiğinde ve böylece sosyal politikayı sınırladığında (örneğin bu durum, bundan böyle devletin kendi toprakları içinde yaşayan vatandaşları ile sınırlı olamayacaktır) ve ayrıca onu yeniden şekillendirdiğinde sözkonusudur. “Taşınabilir”in anlamı, ulusal refah devleti ödemelerinin diğer üye devlet toprakları içinde de yapılabileceğini ifade etmektedir (örneğin emeklilik aylıkları veya çocuk yardımları). Taşınabilirlik, bireysel hareket özgürlüğünü engellemekten ziyade destekler.

·        Son olarak, Avrupa entegrasyonu süreci, farklı kaynaklardan dolaylı baskıların artmasına yol açmaktadır. Bu anlamda kabul edilmektedir ki, süreç, ulusal refah devletlerini hukuksal olarak bağlamamakta, fakat ekonomik entegrasyonun olası olumsuz etkilerinden korunmak amacıyla, onları sosyal politikalarını değiştirmeye doğru açıkça itmektedir.

Sosyal politika üzerinde doğrudan zorlamalar sözkonusu olduğu sürece (sürecin ilk iki türü), “pozitif” ile “negatif” arasındaki ayrım, “iyi” ya da “kötü” anlamında bir hüküm ifade etmez. Her iki durumda da, entegrasyon modellerinin tanımlayıcı, mantıksal bir biçimde karakterize edilmeleri sözkonusudur. “Negatif” temel haklar (devlet müdahalesine tam anlamıyla karşı olma amacı) ile “pozitif” temel haklar (örneğin, devlete karşı ileri sürülebilecek her türlü hak taleplerine dair gerekli düzenlemeleri formüle etme ile ilgilidir) arasında birbiriyle benzeşen kıtasal hukuki farklılıklar vardır.

Şimdi bu üç tür süreci daha detaylı olarak düşünelim. Birçok gözlemci, AT’nin kendi namı hesabına önceden tedbir alma anlamında (proaktif) bir sosyal politika takip etmedeki ürkek çabası üzerinde, diğer bir deyişle, pozitif girişimler geliştirmeye başlaması üzerinde durmaktadır. Bu, büyük oranda “Sosyal Avrupa” bayrağı altında gerçekleştirilmekte (Sosyal Sözleşme, Sosyal Politika Üzerine Maastricht Anlaşması ve Amsterdam Anlaşması’ndaki iyileştirmeler) ve direkt olarak ulusal egemenliği etkilemektedir. Burada Komisyon ve “sosyal partnerler” (sanayinin iki tarafı – “sosyal diyalog”), bir tür “Avrupa refah devleti” oluşturulmasında temel ve en göze çarpan öncüler olmuşlardır. Ne yazık ki, diğerlerinin yaptığı gibi ben de vurgulamalıyım ki, yolları üzerinde büyük engeller bulunmaktadır. Bu engeller; reformu bloke eden kuruluşlar, sınırlı finansal kaynaklar, “rekabete dayalı devlet inşa etmek” amacına dönüşebilecek bütün kaynakların üye devletler tarafından kıskançça kontrolü ve gücün, çıkar gurupları arasında uygun olmayan şekilde dağılımıdır (bunlar arasında güçlü işverenler vardır ve günümüzde bütün Avrupa çapında faaliyette bulunmaktadırlar. Bu işverenleri, “sermayenin hareket özgürlüğü” düşüncesi devamlı bir şekilde beslemektedir). Son 10 yıl süresince, “pozitif” süreçte yapılacak girişimlere yönelik fırsatlar açık şekilde gelişme göstermiş olmasına rağmen, bu durum, ulusal refah devletini yeniden biçimlendirmeye hizmet etmede sonuç vermemiştir ve vereceğe de benzememektedir.

Kesin sonuca ulaştırıcı yöntemler daha az oranda görülmüş; Avrupa entegrasyonu, ulusal refah devletlerini yeniden şekillendirirken, yavaş gelişen, yavaş işleyen yöntemlere başvurmuştur. Bu durumun böyle olmaya da devam ettiği gözlenmektedir. Bunlar, dünya pazarında hala nadiren görülen çok-katmanlı bir sosyal politika sisteminin unsurları haline gelmiştir. “Piyasaya uygunluk” talepleri doğrultusundaki gelişme ve uygulama, bu yöntemde merkezi bir öneme sahiptir. İşgücünün ve sosyal hizmetlerin kısıtlanmamış “serbest dolaşımı” karşısında duran bütün ulusal refah devletleri düzenlemelerinin, Avrupa hukuku tarafından yasaklanacağı tahmin edilmektedir. Bundan dolayı, benim kanıma göre, “negatif” reformu meydana getirirken, entegre edilmiş tek bir iç pazar önündeki engeller bütünüyle kaldırılmalıdır. Bu konuda Avrupa Adalet Mahkemesi, sosyal politika alanında verdiği 500’den fazla kararıyla önemli bir rol oynamıştır. Ne yazık ki, birçok alanda ulusal egemenlik olgusu, gelişmelerle oldukça yakından ilişki içinde bulunmuştur. Örneğin Fransa’da, çocuk yardımı sistemine Pinna kararlarıyla gölge düşürülmüştür (bkz. Pollmann 1990, 1991); Almanya’da 1980’lerde minimum emeklilik maaşı düzenlemesine karşı çıkılmıştır, 1990’larda ise, uzun dönemli bakım sigortası, bölgelere göre ayarlanabilir bir ayni yardım şeklinde formüle edilmek zorunda kalmıştır. Bu vakaların hepsindeki ortak nokta, ulusal refah ödemelerini yurtdışından da kullanılabilir hale getirmeyi önlemekti (örnek olarak, İspanya’da eski İspanyol göçmen işçilere ve Alman emeklilerine verilen uzun süreli bakım sigortası ödenekleri), diğer bir ifadeyle, bu hakların sınırlı bir şekilde “taşınabilirliğini” sağlamak idi.

Son olarak, refah devletlerinin dolaylı baskılarla, gitgide artan oranda, yasal baskılardan ziyade de facto baskılara uğramaları karşı karşıya kalınan bir sorundur. Bu durum, örneğin ulusal ekonomiler uluslararası rekabet taleplerine kendilerini uydurmak zorunda kaldıklarında ya da 1999’dan günümüze değin var olan tek para sistemi içine girdiklerinde sözkonusu olmuştur. Bu noktada, piyasa öncüleri ve ulusal hükümetler (veya ulusal bankalar gibi ferdi otoriteler), Avrupa Konseyi, Komisyonu vs’den daha belirgin rol oynarlar. Ulusal refah devleti perspektifinden bakıldığında, burada egemenlik değil, özerklik sorgulanmaktadır. Topluluk’un gelişmiş refah devletleri, harcama ve vergileme açısından, birbirine zıt baskılar altında sıkışıp kalmaktadır. Sermaye sahipleri daha düşük vergi ve katkı payları için feryat etmekte, üye devletler ise, iç piyasada daha fazla talebin doğmasına yol açacak “refah mıknatısları” (welfare magnets) haline gelmekten kaçınmaya çalışmaktadır. Bu baskılar, İstikrar ve Borçlanmanın Sınırlanması Paktı (Stability and Borrowing Limitations Pact) ile birlikte sözkonusu olacak bir ortak para biriminden önce daha da artmıştır. Ortak para, önemli bir biçimde bireyler ve şirketler için işlem maliyetlerini düşürecek ve bildiğimiz ulusal refah devletinin sonunu getirecektir. Burada, diğer politik alanlardan sosyal politikaya yönelik büyük - ölçülü “taşmalar”la (spillovers) karşı karşıyayız. Uygulamadaki çeşitli refah devleti sistemlerinin, bu türden genel baskı[3] altında nasıl başarılı olacağını ölçümlemek zordur. Bazı olası senaryolar şu şekildedir: Artan rejim rekabeti yoluyla dibe doğru bir yarış hızlanabilir (sosyal damping) veya entegrasyon karşıtı milliyetçi, geriye dönüşü destekleyici güçlü bir tepki doğabilir ya da Avrupa’nın üstleneceği sosyal role doğru gerçek bir hamle gerçekleştirilebilir.

Bu yöntem türleri, tarihsel mirastan daha çok, daha güncel olan ve kronolojik bir seyir halinde Avrupa’nın gittikçe artan karşılıklı bağımlılığının bir neticesidir. Merkez tarafından gerçekleştirilen “pozitif” girişimler, sosyal politikadaki görülebilir, büyük uyuşmazlıkların artışı ile yanyana gitmektedir ve başlangıcından itibaren AT’ye eşlik etmektedir. Bu yüzden, örneğin Fransız Parlamentosu, AT’nin kuruluş anlaşması olan, 1957’de kabul edilen Roma Anlaşması’nı neredeyse onaylayamayacaktı. Bunun sebebi, Anlaşma’da cinsiyete dayalı eşit ücret (m. 119, şimdi m. 141 ATA) gibi “sosyal hükümler”in çok zayıf bulunması ve hayli gelişmiş Fransız refah devletinin çok fazla oranda Alman “sosyal dampingi”ne maruz kalacağı düşüncesiydi (Marjolin 1989: 284 97). Diğer yandan, entegrasyonda “negatif” çabalar çok az göze çarpmış ve genellikle daha küçük bir şekilde gerçekleşmiştir[4]; ayrıca tarihsel olarak da oldukça eskidir. 1958 yılında çıkartılan sosyal politika alanındaki ilk eşgüdümleyici yasalar (2.nci ve 3.üncü yönergeler), AT’nin en eski yasal tedbirleri arasındadır, ancak bu düzenlemenin dolaşım özgürlüğü ile ilgili uygulaması esas itibariyle 1970’li yılların ortalarında başlamıştır. Hatta, (mal piyasalarının entegrasyonuna son bir rütuş anlamında) “hizmetlere dolaşım serbestiyeti”nin getirilmesi yoluyla gerçekleşen “negatif” entegrasyon, 1986’da onaylanan Tek Avrupa Senedi (Single European Act)[5]’nden önce gerçekleşmemiştir.

Bu arada, pozitif girişimlerin yanısıra, “koordinasyon” (dolaşım özgürlüğünün bir sonucu olarak) çerçevesi içerisinde yer alan negatif girişimler ise, Avrupa sosyal politika üreticilerinin bilinçli yasal faaliyetlerinden kaynaklanmaktadır. Hizmetlerin deregülasyonunu amaçlayan negatif girişimler Tek Avrupa Senedi’ne dayanmaktadır, ancak “serbest hizmet dolaşımı”nın aynı zamanda bir sosyal hizmet sağlayıcı olan refah devletinin doğasını yeniden şekillendirebileceği gerçeği de zamanında önemsenmemiştir. Benzer bir körlük, dolaylı baskılar durumunda da görülmüştür. Örneğin, politika üreticiler, Para Birliği’nin herhangi bir ulusal refah devletinin biçimlenmesi ve işleyişi üzerinde önemli bir etkisi olacağını bilmektedirler. Ne var ki, bu tür baskılar direkt olarak Avrupa hukuku şeklinde gerçekleşmeyecektir. Aksine, çıkarların uzlaşması ulusal yasalara bırakılmıştır. Avrupa aktörleri, tercihini “stratejik körlük” yönünde kullanarak, yönelimini ne yönde ve nasıl gerçekleştireceği seçeneğini ulus devletlere bırakmıştır.

Avrupa Entegrasyonu ve Ulusal Sosyal Politika: Dört Temel Özgürlüğün İşlemesi

Kurumsal bir açıdan değil de sistematik bir açıdan bakıldığında, Roma Anlaşması’ndaki dört temel özgürlüğün (malların, sermayenin, hizmetlerin ve son olarak işgücünün “serbest dolaşımı”nın korunması – Tablo 2), üye devletlerin iç sosyal politikalarında tam anlamıyla gerçekleştirilmesine yönelik etkileri dikkate alındığında, Avrupa entegrasyonunun ulusal sosyal politika üzerindeki etkisi anlaşılabilir bir durumdur.

AT’nin, malların serbest dolaşımı ile ilgili olarak entegrasyona yönelik ilk tarihsel adımı, iç ticaret engellerinin kaldırılmasıyla gerçekleşmiştir. Bu adımın, sosyal politika üzerindeki doğrudan etkileri kısıtlı kalmıştır; örneğin, iş güvenliği (sermaye mallarının ihracında iş güvenliğiyle ilgili ulusal kurallar yetersiz kalmıştır) veya “sağlık hizmeti amaçlı mallar” (ilaçların ve tıbbı aletlerin ihracatı) gösterilebilir. Bunun sonucu olarak, ulusal ekonomiler üzerinde dolaylı bir etki sözkonusu olmuştur. “Tek başına mal piyasalarının entegrasyonu, ulusal işgücü talebini daha esnek yapar” (Rodrik 1997: 16). Tam anlamıyla gelişmiş tek bir mal piyasasında, öteki özgürlüklerin gerçekleşmesine bakmaksızın ve de tek bir iş piyasası sözkonusu olmaksızın, ulusal istihdam politikalarında (istihdam, ücretler ve ek ücret maliyetleri durumlarında) daha yüksek düzeyde esneklik beklenebilir: Böylece, 1993’ten beri Standort Deutschland (Almanya’nın endüstriyel yatırım bölgesi) ile ilgili uyuşmazlıklarda görüldüğü gibi, ulusal sosyal politikalar dolaylı olarak “sistem rekabeti”ne maruz kalmaktadır. Çünkü, “aşırı yüksek” ücretleri sürdürme maliyetleri yükseltir ve işverenlerin sistemden “çıkış” olasılıkları artar.

İlk defa 1980’lerde AT tarafından güçlü bir şekilde koruma altına alınan sermayenin serbest dolaşımı, 19. yüzyıldan farklı olarak, işçilerin serbest dolaşımı sözkonusu değilken ve örneğin işveren ve sendikalar arasındaki ilişkilerin ve ücret pazarlığının tam olarak Avrupalılaştırılması gerçekleştirilmemişken; İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra yaşanan refah devletinin kurulma döneminin görece kapalı olan “ulusal ekonomileri” ile karşılaştırıldığında (1950 ve 1960’lar için bkz. Eichengreen 1996; uluslararası bağlam için ise bkz. Ikenberry 1996: 85), işçiler karşısında işverenlerin gücünü vurgulamıştır. İşverenler ve işçiler arasındaki geçerli ulusal güç dengesi sermayenin lehine kaymış, bu noktadan sonra sermaye Avrupa’nın herhangi bir yerinde yatırımda bulunabilmiştir. Bununla birlikte, liberalizm ruhuna dayalı savaş sonrası refah devleti uzlaşısının yavaşça dışlanmaya başladığı görülmüştür (Ruggie 1995: 508). Bu süreç birçok yerde gözlemlenirken, ulusal refah devletinin diğer temelleri de kaymaya başlamış; özel sigortacılık ancak bundan sonra, sınırları çok güçlü bir şekilde belirli olan ulusal yarı-sermaye piyasasında saygın bir yer kazanmıştır. Bunun için, 1 Ocak 1994’ten itibaren geçerli olan uyumlaştırılmış bir iç piyasa da vardır. Eğer refah devleti ve özel sigorta katı bir şekilde ayrılabilseydi, hiçbir problem ortaya çıkmayacaktı. Ancak, refah devleti ve özel sigorta arasında iyi dengelenmiş bir iş paylaşımı kültürü içinde, her ulus devlet kendi yoluna sahipti. Bu durum, bunların hepsinden öte, hayat sigortası, yaşlılar için iş güvenliği ve tamamlayıcı sağlık sigortası konularında önemli bir rol oynamaktadır. “Buzdağı” benzetmesini kullanırsak, şu anki refah devleti sadece buzdağının görünürdeki kısmıdır, ancak özel sigorta su yüzeyinin altındaki temel parçadır. Eğer şimdi, Avrupa çapında “ölçek ekonomilerinin” gerçekleştirilmesinin bir sonucu olarak, standardize edilmiş sigorta ve kurumlar gelişirse, ki bunlar Avrupa çapında işlese ya da ekonomik olarak ilişki içinde olsa dahi, bu geleneksel “iş bölümü kültürü” yavaş yavaş kaybolacak ve refah devletinin bir sonraki doğal temel taşı parçalanmaya hazırlanmış olacaktır. Bundan sonra, harmonize edilmiş bir özel sigorta piyasası, çok farklı biçimlerde olan ve kendine has bir yapısı bulunan refah devletlerinin direkt olarak karşısında duracak ve muhtemelen uyuşmazlık alanlarındaki harmonize edilmiş ve Avrupalılaştırılmış çözümleri, ileriye doğru erteleyecektir.

İlk defa güçlü bir şekilde Tek Avrupa Senedi (Single European Aggreement – SEA) tarafından ortaya konan hizmet özgürlüğü (dolaşımı) ile birlikte, hizmet özgürlüğünü “kullananlar” ya da alternatif olarak “üretenler”in ne kadar zamandır doğmuş olduğuna bağlı olarak, bu özgürlüğün ulusal refah devletleri üzerindeki etkilerine yönelik çeşitli bakış açıları ayırtedilebilir. Bu evrim, ileri düzeydeki işbirliği politikasıyla çelişir bir şekilde, halen bebeklik dönemini yaşamaktadır. En çetrefilli vakayı ele alalım: Hizmet sağlayıcıları (ya özel piyasalarda işverenlerdir veya genelde olduğu gibi, özel olarak yetkilendirilmiş ulusal meslek kurumlarıdır), ilke olarak hizmetlerini herbir diğer ülkede sunabilir (İngilizler’in huzurevleri zinciri, Alman şubesi aracılığıyla daha ucuz olan İngiliz hizmet modelini sunabilir; yine İngiliz tıp fakültesi diplomaları Almanya’da tanınabilir). Diğer yandan, bu hizmetlerin müşterileri, (kendi ulus refah devletinin yardımıyla?) yurtdışındaki sosyal hizmetleri araştırmaya da teşvik edilebilir. Bu durum, oldukça dikkat çekici ulusal varyasyonları ile birlikte, sağlık hizmetleri üzerinde[6] belirgin bir etki yaratabilir. Öyle ki, bu ulusal farklılıklar şimdiye kadar, “bakım” ile ilgili mesleklerin bilinen rolüne uygun olarak, herhangi bir zamanda, farklılık gösteren bir anlayış ile birlikte, ulusal hizmet kültürleri içinde içselleştirilmişlerdir.

Bütün bunların sonuncusu olarak, sıra Avrupa’da işgücünün serbest dolaşımından sözetmeye geldi. Emin olun ki, serbest dolaşım 1957’den beri Anlaşma tarafından garanti edilmiştir (özellikle İtalya’nın bu konudaki baskısının bir sonucu olarak); yakın bir tarihte diğer yasalarda bu konuya son bir biçim verilmiştir ve şimdiye kadar yukarıda açıklandığı üzere, geniş ölçüde negatif entegrasyon yoluyla bir Avrupa sosyal politikası için araç olmuştur. (bkz. Leibfried ve Pierson 1995b: 53). Bununla birlikte, Avrupa vatandaşları uygulamada bu özgürlükten güçlükle faydalanmıştır ve diğer üç özgürlükle karşılaştırıldığında, sonuç olarak aksak ve eksik bir entegrasyon durumu meydana getirmiştir. Eğer, Amerika’nın bütünleştirilmiş iç piyasası ile AT karşılaştırılırsa, bu aksaklık açık bir şekilde görülebilmektedir (Garth 1986). Batı Avrupa’daki işgücü hareketliliği, AT tarafından değil de, daha ziyade Topluluk dışındaki ülkelerin vatandaşları tarafından belirlenmektedir. Sadece, ücret ve çalışma koşullarının nispeten kötü olduğu iş piyasalarında (ucuz, kol gücüne dayalı işgücü) ve daha üst profesyonel iş piyasalarında (yönetici, mühendis ve doktor gibi profesyoneller) farklı işgücü dolaşımı gerçekleşebildi; bu her iki piyasada gerçekleşen dolaşım, tipik işgücünün çizgisi dışındadır, yani bu şekildeki “standart durumları” hedefleyen normal – ortalama ulusal sosyal politika yörüngesinin dışındadır.

Böylece, paradoksal olarak (birbirine zıt olarak) ondokuzuncu yüzyılın sonundaki durumdan daha belirgin biçimde, yirminci yüzyılın sonunda Avrupa’da, sermaye ve işgücü dolaşımı arasında bir dengesizlik doğmuştur. 1957 AT Roma Anlaşması’ndaki göç konsepti, 1950’lerdeki “göçmen işçi”dir ve yalnızca “normal” sosyal güvenlik düzenlemelerini kapsar. Tek bir Avrupa iş piyasası, Amerikan dolaşım standartlarıyla karşılaştırıldığında, bir Avrupa iş piyasası politikası ve Avrupa sosyal politikası ile ilgili oldukça farklı talepleri beraberinde getirecektir. Ve şimdiye kadar olduğundan farklı olarak, ulusal politikaların uyumlaştırılmasına yönelik daha yüksek düzeyde baskı yaratacaktır (genel bir bakış için bkz. Adnett 1996).

Daha doğrusu, bu politik alanlar, ulusal hükümetler kendi iş piyasalarında oluşmuş kültürel çapaları barındırdıkça, Avrupa’nın topluluklaştırılmasında cılız adımlar olarak kalmıştır. İstihdam ve refah büroları, örneğin, işsizlerinin ülkedışı hareketliliğini zorlamamaktadır. Bu durum, hala büyük oranda yerel değerlere ve sınırlı egemenliklere doğru bir yönelişi yansıtan, işgücünün güçlü sosyal ve çalışma haklarında yansımasını bulmaktadır. Bundan dolayı, üretimi yeniden yapılandırmanın artan maliyetleri, çok yönlü “erken ayrılma” stratejileri yoluyla ulusal bakımdan “toplumsallaşmış”tır. Bu, yine güçlü bir biçimde toplumsallaşmış bulunan demir ve kömür gibi sektörlerde de geçerli olan durumdur (Houseman 1991). İş piyasaları ve dinamikleri ulusal olarak korunmuştur ve böylece şirketler, sektörler ya da sektörler arasındaki kar ve zarar dağılımı bu kapsam içinde yer almıştır. İşgücü dağılımı, kadınların işgücüne katılımı, kısmi çalışmanın tam süreli çalışmayla ilişkisi gibi alanlardaki ulusal modeller, gelişmiş sanayi toplumlarındaki seküler dönüşüm içinde biraz değişebilmiştir, ancak bunlar ulusal mekanizmalar yoluyla ve çeşitli ulusal sosyal politika biçimleri tarafından iyi bir şekilde korunmuş olarak kalmaktadırlar.

Küresel Piyasa ve Ulusal Sosyal Politikanın Karşılıklı Dayanışması: Avrupa Entegrasyonunun Olağanüstü Doğası

AT, uluslararası piyasanın sonucu olarak artan karşılıklı bağımlılık ile birlikte yükselen uyumlulaştırma yönündeki ekstrem baskılara bir örnektir ve Avrupa’daki tartışma, başı çeken “küreselleşme” veya onun Almanca karşılığı olan “ulusal rekabetgücü tartışması” ile sürüp gitmektedir. Robert Gilpin, iç politika ve dış ekonomik politika arasındaki dengeye yönelik genel ikilemi aşağıdaki şekilde formüle etmiştir (Ayrıca bkz. Kaufmann 1997, 9. Bölüm; Gough 1996; (daha geniş olarak) Scharpf 1997; Scharpf ve Schmidt 2000): “Eğer, küresel düzeyde büyük bir işbirliği ve uyumlaştırma ortaya çıkmazsa, her ulus kendi çokuluslu şirketlerinin görece pozisyonlarını ve rekabetgücü avantajlarını geliştirmenin yolunu aradığından, bunun sonucu olarak uluslararası ekonomik uyuşmazlıklar yoğunlaşacaktır” (Gilpin 1987). Bu korkunun temeli, savaş arası dönemdir. Çok kısa bir süre içerisinde altın standardındaki düşüş ve korumacılığa doğru yönelen genel gidişat ve de iki taraflılık (bilateralism), 1914 yılında ulaşılmış olan piyasaların küreselleşmesini tam anlamıyla çözmüştü (Bkz. Röpcke 1942; Simmons 1994).

AT’nin ve 1957’den beri süregelen gelişme aşamalarının önceden de tahmin edilebilmesinde olduğu gibi, benzer bir çıkarım, uluslararası ticaret antlaşmaları (GATT ® WTO) için de yapılabilir. Başlangıçta sadece sınır rejimi kurulmuş veya yok edilmiş (gümrük vergileri düşürülmüş veya yükseltilmiştir) ve sonra giderek artan bir oranda, ulus devletin kendince, iç politikayı zorlayıcı uyumlaştırıcı tedbirler alınmıştır (mesela ürün standartları, ürün güvenliği ve devlet sözleşmeleri gibi bütün “tarife dışı kısıtlamalar” konusunda; Bkz. Hoekman ve Kostecki 1995). Dış ekonomik politika ve iç politika bir roman tarzında birleştirilmiştir: “Yasallık ve iç yapıların uyumlaştırılması konusu, uluslararası ekonomik ve politik ilişkilerde önplana kaymıştır” (Gilpin 1987: 227). Şimdi, negatiften pozitif bütünleşmenin gerekliliğine kayan bir gelişimden sözedeceğiz.

GATT – S.L. ilkelerinin ihlalleri ve bunların meşruiyetine karşı ileri sürülen itirazlar, şayet çok-katmanlı ticari sistemler sürecekse, artan uluslararası ilişkiye ve kurumların ve ulusal politikaların daha büyük ölçüde uyumlaştırılmasına ihtiyaç duyulabileceğini göstermektedir. Uluslararası alanda kabul edilen bir dizi yeni kuralın, GATT’da olduğu gibi, sadece yasal engellerin kaldırılması üzerine yoğunlaşılmasından ziyade, direkt olarak toplumların iç işleyişine uygulanması zorunluluğunu olası kıldığı görülmektedir (Gilpin 1987: 225).

Uluslararası ekonomi politik üzerine bu şekildeki bir bakışaçısı, dünya pazarıları bütünleşmesinin dinamik gücünü fazla abartabilir ve ulusal politikaların dayanma gücünü öngöremeyebilir. Geriye baktığımız zaman, uluslararası sosyal politikanın gelişiminin ve ulusal sosyal politikaların koordinasyonunun yeni olmadığını görebiliriz. Çok-katmanlı uluslararası sosyal politika antlaşmaları, Uluslararası Çalışma Örgütü’nün kuruluş öncesine kadar gider (Bkz. Herren 1993; Perrin 1983; Senghaas – Knobloch 1979). Uluslararası sosyal politika ve bunun dinamikleri büyük ölçüde bürokratik uzmanlığa bağlıdır; düzenli bir şekilde “üst düzey politikalar”ın gölgesi altında gelişmiştir ve bu durum onun fonksiyonlarını engellemeyecek gibi gözükmektedir. Ancak, güç politikaları işe dahil olur olmaz, uluslararası sosyal politika büyük oranda dikkat çekmiştir. Verebileceğimiz en eski örnek, 1994 yılında Fransa ve İtalya’nın yaptığı Çalışma ve Refah Antlaşması (Labour and Welfare Trade)’dır:

Fransa – İtalya Antlaşması’nın temel sosyal politikası, ulusal sosyal politika programlarının koordineli olarak genişletilmesi ve uluslararası sosyal politika ile ilgili antlaşma konferanslarına zorunlu katılım ile ilgiliydi; fakat, geleneksel güç politikalarında antlaşmanın üstlendiği fonksiyon, İtalya’yı, “Dreibund”daki müttefiklerinden ayırıyordu (Herren 1993: 241).

Uluslararası sosyal politikanın halihazırdaki durumundan farklı olarak, AT bir anlamda, birbiriyle bağlantı halindeki küresel piyasaların ürünleri olan bütünleşme yanlısı küresel güçlerin ötesinde, böylesi bir sürecin aksayan bir yönüdür. AT, şimdiye kadar küreselleşmenin tek örneği olmuştur; bu amaç doğrultusunda, “her yönüyle bütünleşme” ile yoğrulan, devlet benzeri bir kendi kendine örgütlenme kapasitesi, uygulamada kanıtlanmıştır. AT, çok-katmanlı bir sistemin devlet benzeri bir üst yapı olarak, “dünya ekonomisinin bütünleştirici güçleri ile egemen devletin merkezkaç kuvvetleri arasındaki mücadele” (Gilpin 1987: 380) sonucunda yükselen iç karşıtlığın önemli bir kısmını potansiyel olarak dengeleyebilir; refah devleti bunun büyük bir örneği olarak durmaktadır. Örneğin, ABD, Kanada ve Meksika arasında serbest ticaret alanı olan NAFTA, bu şekilde kullanabileceği bir uluslarüstü homojenize edilmiş sosyal güvence sistemi ve yeni düzenleme olasılığına sahip değildir. Bunun sonucu olarak, bu teşkilatın en kuvvetli üyesi Kanada’da, refah devletinin aşağı düzeye doğru yöneldiği görülmektedir. Küresel piyasanın üçüncü temel ekonomik bölgesi olan Asya bölgesinde (“kaplan” Japonya, dört “küçük kaplan” Güney Kore, Tayvan, Hong Kong, Singapur ve son zamanlarda atağa kalkan dört “başarılı kaplan” Filipinler, Endonezya, Malezya ve Tayland), uluslarüstülük daha az gelişmiştir ve koordinasyon ancak geleneksel bir tarzda, hegemonik bir aktör olan Japonya vasıtasıyla gerçekleşmiştir.

AT’nin yüksek kendi kendini örgütleme (self – organization) kapasitesi, Batı Avrupa devletleri tarafından stratejik avantaj olarak kullanılabilir. Her üye devlet, uzun zaman önce kendi başına kaybettiği, ancak kollektif örgütleri olan AT aracılığıyla potansiyel olarak yeniden elde edebileceği özerk yerini (otonom alanını), bu doğrultuda küresel piyasada yeniden elde edebilir. Eğer Avrupa bir bütün olarak düşünülürse, o taktirde Avrupa’nın “dünya piyasa bağımlılığı” bir bütün olarak ABD’dekinden daha fazladır (ve Japonya’nınkinden de daha azdır) denemez. Herbir AT üye devleti, diğer bütün üye devletlere ihracatta bulunduğundan, AT’nin “dış bağımlılığı”, piyasaların ve politikanın tamamen Avrupalılaştırılması dolayısıyla, önemli oranda kırılmış olacaktır. Avrupa dışında, ABD ve Asya’ya bağımlılık radikal bir biçimde azalacaktır. Dahası, aynı şekilde ele alındığında, Avrupa Birliği, uluslarüstü seviyede, savaş sonrası dönemin sosyal devletini yeniden ihya edecek bir uzlaşıyı yeniden model olarak hazırlamasına ve korumasına elverecek tarzda, ticari anlamda yeteri derecede güçlü hale gelebilir. Bu uzlaşı ki, ulus devletlerin kendisi tarafından gittikçe daha az bir şekilde korunabilirken, Avrupa düzeyinde bir himayeye ihtiyaç gösterebilir. Avrupa piyasa bütünleşmesi arttığından ve bir ortak Avrupa dış ekonomi politikası yeşerdiğinden, üçlü arasındaki ilişki genellikle “sistemlerin rekabeti” olarak tanımlanmıştır ve her sistemde “refah (devleti)”nin varlığı uluslararası ilişkileri biçimlendiren hayati bir değişkendir. Miles Kahler, ekonomik uyuşmazlığın bu nedenine ve bugünkü bütünleşme düzeylerine yönelik tehdide işaret etmiştir:

Transatlantik ilişkilerde bölgeselleşmenin etkilerine yönelik en kötümser yorum, muhtemelen Avrupa ve Amerika Birleşik Devletleri arasındaki ekonomik uyuşmazlığın temel kaynaklarıyla ilgili olanıdır. Basit korumacılıktan farklı olarak, uyuşmazlık artan bir şekilde “haksız rekabet” (unfair competition) ve “adil rekabet” (level playing fields) üzerine yoğunlaşabilir. Bu terimler, piyasaya girişteki ölçülebilir herbir engelden ziyade, iki farklı kapitalist ekonomi politikler arasında varsayılan farklılıkları tarif etmektedir. (Eğer Japonya da eklenirse, o zaman sistem mücadelesi en azından üç farklı modeli içerecektir.) Bu bakış açısından bakıldığında, Avrupa Birliği, koordineli politikaların toplamından daha fazlasını, hatta farklı kurumlar toplamından daha fazlasını temsil edecektir. O, farklı bir sosyal ve ekonomik düzeni temsil etmektedir (1995: 41).

AT’nin sosyal politika kapasitesi, dış ekonomik ilişkilerini etkin bir şekilde düzenleme kapasitesinin diğer bir yüzü olarak görülecektir. AT açısından önemli bir kodifikasyon alanı, refah devleti uzlaşısını uluslarüstü düzeyde korumasıdır. Bu, İkinci Dünya Savaşı sonrasında Batı Avrupa toplumlarının hepsinde istikrarlı bir politik düzen için temel haline gelmiştir (Bkz. Milward 1992). Bu uzlaşıda, ulusal olarak bozulma başgösterdiğinde ortaya çıkan ulusal refah devletleri ile uluslarüstü politika arasındaki ilişki, “yeniden güvenceye alma - reasürans” (re-insurance) ifadesinde tanımını bulabilir. Reasüransı gerçekleştiren, kendisini temel sigorta işine dahil etmemektedir, yine bireysel sigorta müşterileriyle de direkt bir ilişki içerisinde olmamaktadır. Onun faaliyetleri “türemiş riskler”le ilgilidir. Bu metafor, bir AT sosyal politikasının neden uygulamadaki ulusal “refah devletleri”ne karşı ölçüt alınmaması gerektiğini anlamamıza yardımcı olabilir. Avrupa sosyal politikası oldukça farklı fonksiyonlar görmektedir.

Avrupa’nın ekonomik entegrasyonu, uluslararası bağlamda ulusal refah devletlerini zayıflatmaktan ziyade güçlendirmiştir. Topluluk’un refaha ilgisi, bağımsız devlet olma kapasitesinde ve Avrupa toplumunun kendini idame ettirir yeniden yapılanmasında yatmamaktadır. Topluluk’un bunun için lüzumlu öngerekleri yoktur. Topluluk, büyük ölçekli gelirin yeniden dağılımını organize etmede, ulus devletlerin olabileceği kadar, ne kültürel olarak ne de sosyal açıdan yeteri kadar homojen değildir (SachBe 1997). Refah devletinin gelişimi ve refah devletinin Gayri Safi Milli Hasıla (GSMH) kazancına dönük uluslararası karşılaştırmalar göstermiştir ki, vatandaşların vergilenme konusundaki istekliliğini sınırladığından dolayı, etnik heterojenlik, refah devletinin yeniden dağıtım kapasitesini sınırlamaktadır. Ortak bir Avrupa sosyal politikası, Avrupa çapında sağlam ve güvenilir “egemen toplumlar” üzerine inşa edilemeyeceğinden, bünyesel olarak çok kırılgan yapıda olmalıdır. Geliri yeniden dağıtan sosyal politika bakış açısından görülen şey, Avrupa’nın hala büyük oranda özerk devletlerden oluşan bir birlik olduğudur.

Lakin, böylesi bir yapının maliyeti nedir? Ulusal, hatta milliyetçi sosyal politika ve Avrupa-dünya piyasası düzeyinde piyasa entegrasyonunun bileşimi, kendi kazananını ve kaybedenini yaratmıştır. “Sosyal dışlama” (social exclusion)’nın dinamiği, başlıca işgücü piyasasındaki düşük güç sahibi gurupları etkilemiş, Avrupa politikacılarının dikkatini çekmiş ve özel girişimlere yol açmıştır (AT için bkz. Holland 1993; dünya için ise bkz. Wood 1994)). Ayrıca, üye devletler, bütün gelişmiş refah devletlerinde olduğu gibi aynı sosyal ve demografik problemlerle karşı karşıya gelmişlerdir. Düşen doğum oranları ve artan uzun ömürlülük, çoğu emeklilik sigortası sistemlerinin finansal yapısını çökertmiştir. Tıbbi ilerlemeler ve artan uzun ömürlülük, sağlık masraflarındaki artışın sürekli olmasına yol açmıştır. Kitlesel işsizlik, refah devletinin kapasitesini iki açıdan sınırlamaktadır; daha düşük vergi ve katkı payları ödenmekte ve daha fazla yarar talebinde bulunulmaktadır. Artık, öyle açık bir görünüm kazanmıştır ki, günümüz refah devleti mali sınırlarının sonuna gelmiştir. Bu sonuç, şu gerçekten yola çıkarak elde edilebilir. Avrupalı OECD ülkelerinde ortalama devlet geliri (tüm devlet harcamalarının nominal GSMH ile değeri) 1981’den 1996’ya yüzde 47’den yüzde 49’a yükselmiştir. Bu zaman süresince, borç paylaşımı (tüm devlet düzeyinde toplam borcun GSMH ile bağlantısı) yüzde 44’ten yüzde 76’ya yükselmiştir (Spahn ve Föttinger 1997: 143). Bir zamanlar, devlet harcamalarının vergiler veya katkılardan finanse edilmesi mümkün değildi. Aynı zamanda, sosyal transferlerde büyük kesintiler etkin bir şekilde bloke edilmişti. Bu durumda, Avrupa Para Birliği’nin ve Maastricht Kriterleri’nin borç limitleri getirmesinin sosyal politika açısından ne kadar önemli olduğu aşikar bir hale gelmiştir. Avrupa takımyıldızında, azalan refah devlet kapasitesi ve artan refah devleti talebi arasındaki çelişki büyük oranda dikkatleri çekmektedir.

Artan bir şekilde birbiriyle bağlantılı hale gelmiş küresel piyasada kapsamlı bir ulusal refah devletinin gerçekleştirilmesine yönelik genel bir şüphe, Dani Rodrik tarafından çarpıcı bir üslupla şu şekilde özetlenmiştir:

Aslında, devletler mali güçlerini, kendi vatandaşlarını aşırı piyasa risklerinden izole etmek için kullandılar... Bununla beraber, günümüzde ise, uluslararası ekonomik bütünleşme, geri çekilen devletlerin ve azalan sosyal yükümlülüklerin arkaplanında yer almaktadır... Yine, uluslararası açıdan hareketsiz bulunan nüfusun çok büyük bir çoğunluğu için gerekli olan sosyal sigorta ihtiyacı azaltılamamıştır. Bu ihtiyaç, daha büyük entegrasyonun bir sonucu olarak daha da büyük bir hale gelmiştir. Bu yüzden, sorulması gereken soru, küreselleşme ve riskin sosyalleşmesine yönelik baskılar arasındaki gerilimin nasıl azaltılabileceğidir. Şayet gerilim akıllıca ve yaratıcı bir şekilde idare edilemezse, açık piyasalar lehindeki konsensüs, tamamiyle yeniden dirilen genelleştirilmiş bir korumacılığın ciddi bir olasılık olduğu noktaya kadar aşınacaktır (1997: 6).

1996 yılından itibaren, Avrupa Para Birliği ve buna eşlik eden ulusal harcamalardaki sınırlamalarla ilgili gereklilik üzerine yapılan tartışma esnasında, Fransa, İtalya ve de Almanya, yalnızca dünya piyasasının üç büyük bölgesini (Kuzey Amerika, AT ve ilişkide bulunduğu ülkeler ve de Asya bölgesi) birbirinden ayırmakla kalmayan, AT’yi Avrupa’da büyük bir kaleye çeviren, hatta Avrupa gibi güçlü bir şekilde bütünleşmiş piyasalardan bile şüphe duyan bu durumu, bir tehlike bölgesi olarak tanıtmıştır. Avrupa entegrasyonu, üye devletlerin sosyal refah dengelerinin çöküş tehlikesi içinde olduğu düşünüldüğü sürece, iç piyasayı oluşturma sürecinde, ilerlemek için hızlı bir yol değildir. Hatta, iç piyasanın kısmi bir çözülmesi gerçekleşebilecek bir olasılıktır. Bu arada, AT’deki ve dünya piyasasında ortaya çıkan diğer entegrasyon öncülerindeki alternatifler, köken olarak farklı değildir: “Çok farklı uygulamalara sahip ülkeler arasındaki serbest ticaret, ya iç yapılardaki aşınmanın desteklenmesinde bir isteklilik ya da belli bir derecede uyumlaştırmada (birleşmede) rıza gerektirmektedir” (Rodrik 1997: 37).

Refah devleti aynı zamanda, düzeltme ya da uyumlaştırma açısından gelecek yıllarda önem kazanacak çeşitli “içsel uygulamalar” için bir odak nokta oluşturmaktadır. Yeni bölgesel rekabette ve bunun ulusal sosyal politika yönünde görünürdeki açık zorlayıcılığı altında, birbiriyle karşılıklı bağımlılık içinde olan sosyal politika ve dış ekonomik politika, her zaman gerektiği gibi değerlendirilmemektedir. OECD ülkelerindeki serbest ticaret taraftarları ve “dünya piyasası” artı “küreselleşme”yi herşeyden öte sanayileşmiş OECD “refah devletleri kulübü” içinde bir süreç olarak görenler, İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra gelişme içinde olan ampirik tarihsel araştırmanın belli bir sonucunu dikkate almalıdırlar.

Toplumlar, kendilerini büyük miktarlarda dış risk talebine maruz bırakırlar ve küresel piyasalardaki olaylardan korunmak için devletten daha geniş bir rol talep ederler. Özellikle ileri derecede sanayileşmiş ekonomiler bağlamında, bunun anlamı daha cömert sosyal programlardır. Bundan çıkan sonuç, sosyal refah devletinin, açık ekonominin diğer bir yüzü olduğudur (Rodrik 1997: 53).

...Uluslararası açıdan hareketsiz olan gurupları kabul edilebilir miktarlarda dış risklere karşı güvence altına alma stratejisi, uluslararası ekonomik bütünleşme çok ileri düzeylere varıncaya değin işleyebilir. Ancak, bir kere küreselleşme belirli bir noktanın ötesine geçerse, vergi matrahı çok kaygan hale geleceğinden, devletin gerekli gelir transferlerini daha fazla finanse etmesi mümkün olamaz. Bu nedenle, yüksek düzeyde bir entegrasyonun varlığı halinde, açıklık ve sosyal konsensüsü sürdürme arasında ciddi bir uyuşmazlık bulunmaktadır (Rodrik 1997: 53).

Savaş Sonrası Dönemin Sosyal Refah Devleti Sözleşmesi Nasıl Yeniden İçselleştirilebilir?[7]

Batı refah devleti bugün tekrar tartışılan şeklini büyük çapta ilk defa İkinci Dünya Savaşı sonrasında, yani 1950’ler ve 1960’larda kazanmıştır. John Ruggie’den savaş sonrası dönemin “sosyal refah devleti sözleşmesi” hakkında bilgi edinebiliriz. Bu sözleşme şekilsel açıdan değişmesine rağmen, bütün OECD ülkelerinde ittifakla kabul edilmişti. Bu sosyal sözleşmenin yapısal şartları günümüzde sorgulanmaktadır. Sözleşme, bizzat refah devleti modelinin başarısından kaynaklanan sonuçlar tarafından zayıflatılmış ve aşındırılmış, daha sonra kendisini dünya piyasasına açmış, ya da daha iyi bir deyimle kendisini yeniden oluşturmuştur. Küresel piyasalar yeniden “ehlileştirilmeden”, dünya piyasasında ve bunun bölgesel “şemsiye kurumları”nda “liberalizm yeniden içselleştirilmeden[8]”; en azından bazı ulusal toplumların kısmen sona ermesinden (“korumacılık”) ve çok taraflılıktan iki taraflılığa gerileyen bir hareketten kaçınmak çok güç bir şekilde mümkün olacaktır.

Alman politikacı Fritz W. Scharpf’dan aktardığım metnin üzerine bir takım yorumlar yaparak yazımı sonuçlandırmak istiyorum. Scharpf’ın işlediği ana tema, Avrupa entegrasyonu ve küreselleşme haline gelmiştir. Avrupa bu boşluğu doldurmak üzere belki de anayasal bir “Yeni Düzen”e (New Deal) ihtiyaç duymaktadır. AT’de belki de ileriye doğru büyük bir sıçrama gereklidir. Böylece Topluluk, bu sıçramanın neticesi olarak, Avrupa’nın artan karşılıklı bağımlılığından ve “devletlerarası ticaret”in düzeyinden hukuksal olarak sorumlu olabilmek için gerekli olan şartları ve meşruiyeti elde edebilir. Bu durum, tam bir ekonomik ve mali birliği kapsayan parasal birliğin ötesine uzanacaktır[9]. Avrupa refah devleti reformu açısından şöyle bir gelişme sözkonusudur: Çoğu üye ülkede reformlar kesilmiştir, reformlar sadece emeklilik sigortası üzerine yoğunlaşmaktadır. Bazı açılardan acaba politikacılar niçin Avrupa Para Birliği’nde yaptıkları gibi refah devleti reformlarındaki sorumluluğu da yukarıya (AT’ye) aktarmaya ilgi duymamışlardır? Birkaç yıl önce ortak bir para, tamamen olası olmayan bir şey olarak düşünülmüştü... Ve ek olarak, Avrupa Para Birliği kendi özel “taşmalarını” da zorunlu kılacaktır. Yani, bir kere ortak para tesis edilirse, Avrupa işsizliği ve bunun yönetimi sorumluluğu Topluluğun omuzlarına yüklenecektir. Orta vadede bu durum, ortak parayı korumak amacıyla, çok konuşulan işsizliğe yönelik birtakım sektörel “tampon sigorta”’yı teşvik edebilir (Amerika’da da uygulanan işsizliğin yükünün paylaşılmasına benzer bir şekilde).

AT, ancak bu şekilde, bir “içi boş” gelişim modeline ve ulus devletlerin neo-liberal yıkımına (öyle ki, ulus devletler artık daha fazla devlet olma önkoşullarını ve fiili işlevsel kapasitelerini ve bununla birlikte de meşruiyetlerini koruyamamaktadır) şimdi hiç olmadık bir biçimde daha sıkı bağlı olmanın kaçınılması mümkün olmayan yazgısından kurtulabilir. Küreselleşme, beraberinde getirdiği tehditlerin birçoğunu kaybedecektir. Yani, ABD ve Asya karşısında, Avrupa iç politikası ve dış bağımlılık yönetilebilir boyutlara indirildiğinde (bkz. Boltho 1996: 256)[10], bağımlılığın büyük bir kısmı bundan böyle konfigüre edilecek ve “iç” bakımdan yönetilebilir hale gelecektir. Bunun anlamı; Brüksel’de eylem gücüne sahip bir varlık, üye devlet kümelerinden daha iyi bir şekilde, onların günümüzde hiç yapamadığı bir tarzda refah önlemlerini biçimlendirebilecek ve sosyal harcamalar yapabilecektir.