REFAH DEVLETİ VE ÜSTLENDİĞİ TEMEL GÖREVLER ÜZERİNE BİR İNCELEME

“Refah Devleti[1]” (welfare state) kavramı, tarih boyunca çeşitli şekillerde tarif edilmiştir. Tanımlar, refah devletine minimum sorumluluk verenden (gereksinimlerin sadece minimum düzeyde karşılanması, minimum standartların sağlanması), refah devletine çok geniş bir faaliyet alanı (eğitim, konut, kişisel sosyal hizmetler vs.) tanıyana doğru farklılaşmaktadır[2].

En çok atıf yapılan tanımın sahibi Asa Briggs’e[3] göre, refah devleti; “piyasa güçlerinin rolünü azaltmak amacıyla, bilinçli bir şekilde örgütlü kamu gücünün kullanıldığı bir devlet türüdür.” Briggs’e göre, refah devleti, üç alanda faal durumdadır: Birincisi, bireylere ve ailelere, minimum bir düzeyde gelir garantisi sağlamaktadır. İkincisi, kişilerin, belirli sosyal risklerin (hastalık, yaşlılık, işsizlik vb.) üstesinden gelmelerinde onlara yardımcı olmaktadır. Üçüncüsü ise, sosyal refah hizmetleri aracılığıyla, tüm vatandaşlara en iyi yaşam standartlarını sunmaktadır[4].

Daha da sadeleştirilirse, Asa Briggs’e göre, refah devletinin toplum üzerindeki etkisi en azından üç şekilde gerçekleşmelidir: Minimum gelir garantisi sağlamalı, güvencesizliği azaltmalı, herkese en iyi standartlara sahip olabilme hakkı vermelidir[5].

Refah devletini kısaca üç şekilde betimlemek mümkündür. Refah devleti, müdahaleci, düzenleyici ve geliri yeniden dağıtıcı bir devlettir. Müdahalecidir; çünkü piyasa başarısızlıkları üzerine harekete geçer ve doğan sorunların giderilmesine yönelik olarak önlemler alır, düzenlemeler yapar. Düzenleyicidir; çünkü iş piyasalarındaki düşük ücretlerin işçileri sefalete düşürmemesi için asgari bir ücret belirler, sosyal güvenlik ve sosyal yardım hizmetlerini üstlenir vb. Gelirin yeniden dağıtıcısıdır; çünkü vergi ve diğer politikalar ve transfer harcamalarıyla gelirin paylaşımına müdahalede bulunulmadığında, sınıflar arasında gelir dengesizliklerinin, dolayısıyla huzursuzlukların çıkacağının farkındadır[6].

Her birey, yaşam yarışına eşit şartlarla başlamaz. Doğumla birlikte kazanılan bazı özellikler vardır. Örneğin, dil, ırk, renk, doğum yeri, hatta anne–babanın kültür düzeyi, ekonomik durumu ve toplumsal statüsü gibi bazı özellikler her birey için farklıdır. Bunun dışında, yine kendi dışında cereyan eden, ancak onu yoksulluk, işsizlik gibi tehlikelere maruz bırakan bazı ekonomik ve sosyal faktörler de sözkonusudur. İşte refah devleti, bu avantaj ve dezavantajları dengelemeye çalışan, dengedeki ibreyi daha ziyade ekonomik ve sosyal yönden güçsüz olanlar lehine tutan devlettir[7].

II. REFAH DEVLETİNİN DOĞUŞU VE GELİŞİMİ

Yukarıda ne olduğu konusunda kısa bir bilgi verilen refah devleti, 20. yüzyılda liberal devlet ile sosyalist devlet arasında bir üçüncü yol olarak ortaya çıkmıştır. Modern refah devletinin temelinde başlıca iki neden yatmaktadır. İlki, 1929 yılındaki Büyük Ekonomik Bunalım’ın ardından, liberal devletin başarısız olarak görülmesi ve yeni bir devlet anlayışına duyulan gereksinimdir. Ekonomide yaşanan kriz dolayısıyla ABD’de ortaya çıkan ve giderek artan işsizlik ve yoksulluk, diğer ülke ekonomilerine de sıçramış, bu durumu önlemek üzere tam istihdam ve talep yönetimi politikaları güden müdahaleci Keynezyen ekonomiye geçilmiştir[8].

İkinci neden ise, II. Dünya Savaşı sonrası çift kutuplu hale gelen dünyada, giderek etkisini ve nüfuzunu daha fazla hissettiren “sosyalizm tehdidi”nin önüne set çekmektir. Sanayileşme ile birlikte büyüyen kentlerde birikmeye başlayan yığınların, özellikle kadın ve çocukların kötü yaşam koşulları içinde bulunması ve fabrikalarda çalışmaya başlayan ve sayıları giderek artan yeni işçi sınıfının çalışma koşullarının giderek kötüleşmesi, bu durumun ancak kapitalist düzenin bir devrim ile sona erdirilmesiyle biteceğini öne süren sosyalist fikirlerin güçlenmesine yol açtığı görülmektedir.

Sosyalist devrimin gerçekleşeceği endişesi, Amerika’nın başını çektiği kapitalist dünyanın farklı sistem arayışı içine girmesini ve liberal düzenin içine sosyal boyutun da katılmasını getirmiş, vahşi kapitalizmin vazgeçilmez ilkesi olan serbest piyasa–sınırsız sermaye hareketleri denetim altına alınmış, refah devleti anlayışına geçilmiş, böylece, devrimin önünün alınabileceğine inanılmıştır. Bu şekilde hem Batı Bloğuna dahil ülkelerde yaşayan bireyleri, hem de yeni bağımsızlıklarına kavuşmuş ülkeleri Batı kampında tutabilmek mümkün hale gelmiştir[9].

Yine, yukarıdaki nedenle bağlantılı olarak, modern refah devletinin, kapitalist üretim sisteminin temel aktörleri olan emek–sermaye arasındaki çıkar uyuşmazlığını törpülemek ve işçi sınıfını kontrol altında tutabilmek için, kapitalist sistemin ürettiği yeni bir yönetim tarzı olduğu ifade edilmektedir. Çünkü, 19. yüzyıldan itibaren, hem toplumsal hem de siyasal alanda güçlenen işçi hareketlerini, sosyalizme kaymadan durdurabilmek, ancak sosyal demokratik Keynezyen refah devleti modeli ile mümkün olabilmiştir[10].

Her iki sistemin tarihine gözatıldığında, ne liberal ne de sosyalist sistemin toplumların gereksinim ve beklentilerine cevap veremediği görülmektedir. Bireycilik esasına dayalı liberal sistem, fertleri çok yalnız ve korumasız bırakmış; aksine, toplumculuk esasına dayalı sosyalist sistem ise, insanları devlet tahakkümü altında çaresiz bırakmıştır. Dolayısıyla, bu iki sisteme tepki olarak, her ikisinin de olumsuzluklarını bertaraf edebilecek yeni bir sistem arayışı başlamış ve üçüncü yol olarak refah devleti düzeni bulunmuştur.

Bulunan bu yeni sistem (refah devleti), bir anlamda liberal devletin modifiye edilmiş halidir. Bu sistem özünde liberaldir, fakat çeşitli şekillerde piyasaya müdahalede bulunduğundan, minimal devletin olamayacağı kadar hacimli bir devlettir. Devlet müdahalesi, aslında piyasaya kayıtsız kalmanın, telafisi mümkün olmayacak sonuçlar doğurması durumunda sözkonusu olacaktır. Bu yüzden, gerekmedikçe serbest piyasa düzenine müdahalede bulunulmamalıdır[11].

Refah devletinin temelleri, 19. yüzyılın ortalarında İngiltere’de yoksullara yönelik yasal düzenlemeye kadar götürülmektedir (Yoksulluk Yasası). Ancak, modern refah devleti için kabul edilen başlangıç noktası, ilk defa 1883’te Bismark tarafından getirilen sosyal sigorta uygulamasıdır. Dolayısıyla, bazı öncü düzenleme ve uygulamalar istisna tutulursa, refah devleti esas olarak 20. yüzyılın bir ürünüdür[12].

Önce 19. yüzyılda Almanya’da başlayan refah devleti uygulamalarının, daha sonra Batı Avrupa ülkelerine, Kuzey Amerika’ya ve Avustralya’ya yayıldığı gözlenmektedir. 1970’lerde ise, muazzam bir sanayileşme süreci yaşayan, güçlü piyasa ekonomilerine sahip olan Tayvan, Güney Kore, Hong Kong ve Singapur gibi Pasifik Kuşağı ülkeleri de refah devleti olma yolunda önemli adımlar atmıştır (Japonya, aynı süreçten çok daha önce geçmiştir)[13].

Daha yakın zamanlarda ise, Berlin Duvarı’nın yıkılması ile birlikte bir sistem olarak dünya uygulama sahnesinden çekilen sosyalizmden ve vahşi kapitalizmden kaçış, özellikle gelişmiş Batı ülkelerinde refah devleti sisteminin daha da gelişmesine zemin hazırlamıştır. Sistem arayışı içerisinde olan gelişmekte olan ülkeler ve geçiş ekonomileri olarak nitelendirilen eski Doğu Bloğu ülkeleri için de, refah devleti sistemi tek gerçekçi ve rakipsiz sistem olarak görülmüştür. Bu popülarite, küreselleşme ile birlikte ortaya çıkan krize dek bu şekilde devam etmiştir[14].

Öte yandan, refah devleti denilince, olağanüstü büyüklükteki bir olgudan bahsedildiği bilinmelidir. Örneğin, İngiltere’deki refah devleti incelendiğinde (İngiltere liberal refah modelini temsil eden bir ülkedir, daha ileri düzeyde refah devletleri de vardır), bu ülkede toplam kamu harcamalarının % 60’a yakın kısmının refah devleti tarafından kullanıldığı görülecektir. Kamu harcamalarının % 31’i sosyal güvenliğe, % 16’sı sağlığa ve % 12’si eğitime ayrılmaktadır[15].

Görüldüğü gibi, refah kavramı, öncelikle çağdaş toplumlarda önem kazanmıştır. Bunun nedeni, Sanayi Çağı toplum yapısında görülen olumsuzlukların ve bunlara yönelik önlemlerin ilk defa bu ülkelerde ortaya çıkmasıdır. Genelde sosyal refah kavramı, çağdaş Batı toplumlarının bir ürünü olan ve onlar tarafından garanti altına alınan adalet, eşitlik, özgürlük, haklar (siyasi, ekonomik ve sosyal) gibi kavramlarla hep birarada olmuştur[16].

III. REFAH DEVLETİNİN KRİZİ

Küreselleşmenin başladığı ve neo–liberalizmin dominant düşünce akımı haline geldiği 1970’li yıllar sonrası yeni dönemde ise, refah devleti başta Avrupa’da olmak üzere krize girmiştir. Bu durum, Sanayi Toplumu’ndan Bilgi Toplumu’na, ulusal kapitalizmden küresel kapitalizme geçiş koşullarının doğurduğu bir sonuçtur[19].

Refah devletleri için güzel günlerin bittiği, sorunların başladığı yeni dönemde, özellikle gelişmiş ülkelerde, hükümetlerin sosyal harcamalar için milli gelirden ayırdıkları payın sürekli büyüdüğü ve giderek katlanılamaz bir hacme ulaşarak, ülkelerin rekabetgüçlerini zayıflatır hale getirdiği öne sürülmektedir. Bu durum, refah devletinin mevcut haliyle sürdürülebilmesini imkansız kılmıştır[20].

Bu yüzden, artık devletler, cömert sosyal refah devleti harcamalarının sürdürülebilmesinin olanaksız olduğunu görmüş ve harcamalarını kısmak, gelirlerini artırmak amacıyla yeni politikalar geliştirmeye, reformlar yapmaya yönelmiştir. Bütün dikkatler, hem genel kamu harcamaları, hem de özellikle sosyal harcamalar üzerine çevrilmiştir. Böylece, son yirmi yıl içerisinde, birçok ülkede sosyal yararlarda kesintiler ve sosyal programlarda çok değişik uyarlanmalar görülmüştür. Refah devleti açısından, kurumsal olandan kalıntı olan anlayışa doğru geriye bir yöneliş başlamıştır[21].

Yeni dönemde aile yapısı (boşanma oranları artmış, tek ebeveynli aileler ve 18 yaşından küçük anneler çoğalmıştır), demografik yapı (doğum oranları düşmüş, yaşam süreleri uzamış, yaşlı nüfus çoğalmış, bağımlılık oranı artmıştır) ve ekonomik koşullar (büyüme hızları düşmüştür) değişmiştir[22].

Ancak, artan meşruluk krizine, finansal krizlere ve süregelen tartışmalara rağmen, belki de sürpriz sayılabilecek şekilde, refah devleti görev ve fonksiyonlarında ve de hacminde çok fazla bir küçülme sözkonusu olmamıştır. Devletin birçok faaliyete katkısı ve onların finansörlüğünü üstlenmesi hâlâ devam etmektedir[23].

Dolayısıyla, refah devletinin altının oyulmakta olduğuna dair sayısız belirtilere ve refah devletinin küçülmesi sürecinin birçok ülkede gözlemlenebilmesine rağmen, refah devleti hâlâ birçok toplum için yapıtaşı olarak görülmekte ve bu şekilde fonksiyon görmeye devam etmektedir[24].

IV. REFAH DEVLETLERİNİN SINIFLANDIRILMASI

Benzer refah devletlerini bir grup altında toplamak, onları kategorize etmek için, yıllardır çok sayıda çalışma yapılmıştır[25]. Bunun nedeni, refah devletlerinin uygulamada birbirinden farklı kriterlere dayalı olarak gelişmesidir. Refah rejimleri, neredeyse herbir ülkede birbirinden oldukça farklıdır. Ulus–devletlerin ekonomik, kültürel ve tarihsel geleneklerine göre farklı refah devletleri ortaya çıkmıştır. Yapılan sınıflandırma girişimlerinde, gelişmiş ülkeler, sosyal refah hizmetleri açısından, belirli nitelik ve kriterlere göre sınıflandırılmış farklı refah devleti kategorilerine ayrılmıştır[26].

Araştırmacılar, kaç tür refah rejimi olduğunu ve hangi ülkelerin hangi refah rejimi altında yer aldığını tespit etmeye çalışmıştır. Farklı ülkeler tarafından izlenen refah politikalarını analiz ederek, bu ülkeleri rejim türlerine göre gruplandırmış, rejim türlerini ve refah devletlerinin gelişimini açıklayıcı teoriler ortaya koymuşlardır[27].

Öte yandan, hiçbir ülkenin mükemmel şekilde bir kategoriye uygun düşmeyeceği de bilinmelidir. Çünkü, ülkelerin sosyo–ekonomik yapısı zaman içerisinde farklılaşabilmekte, bir ülke farklı bir zamanda farklı bir tür içerisinde yer alabilmektedir[28]. Örneğin, liberal rejim sınıflandırması altında yer alan ABD ve İngiltere, aslında aynı gruba kolaylıkla sokulamaz. Çünkü, İngiltere, ABD’deki kalıntı refah anlayışından farklı olarak, İskandinav modeline çok daha yakın olan bir evrensel Ulusal Sağlık Sistemi (National Health System–NHS)’ne de sahiptir[29].

Bugüne kadar farklı kişilerce yapılan çok sayıdaki sınıflandırma çalışması, genelde devletler tarafından gerçekleştirilen harcamaların hacmine ve yapısına göre ülkeleri tasnif etmiştir. Ancak, refah devletlerinin sınıflandırılmasında 1990’dan sonra çok sayıda değişik kriter dikkate alınmaya başlanmıştır. Bu tarihte, Gøsta Esping–Andersen tarafından yapılan yeni bir çalışma[30], refah devleti sistemlerinin sınıflandırılmasına ilişkin olarak, bilimadamı ve araştırmacılar tarafından en çok benimsenen tasnif olmuştur.

Şimdi klasik hale gelen bu tasnif, 3 tür refah rejimi ayrımı yapmaktadır. “Liberal refah modeli” (ABD, Avustralya, İngiltere), “Kıta Avrupası refah modeli” (Fransa, Belçika, Almanya) ve “İskandinav refah modeli” (İsveç, Danimarka)[31].

Ancak, bu yazıda, daha geleneksel olan bir sınıflandırma türü esas alınacaktır. Yani, esas olarak çalışanları sosyal risklere karşı koruyan sosyal koruma sisteminin finansmanının kim/kimler tarafından sağlandığına göre bir ayrım yapılacaktır. Bunlar kısaca, her çalışanın sosyal refah hakkını, kendisinin ya da işvereninin ödediği katkıya bağlı kılan Bismark Modeli; bir ülkenin tüm nüfusuna yönelik genel bir sigorta anlamına gelen Beveridge Modeli ile bu ikisinin karışımından oluşan Karma Model’dir[32].

A. Bismark (Alman) Sistemi

“Bismark Sistemi”nin diğer bir adı ise, “kategorisel sistem”dir. Fransa, Almanya ve Türkiye’de geçerli olan bir sistemdir. Sistemin özü, çalışma esasına dayalı sosyal sigorta mekanizmasına dayanıyor olmasıdır. Bireyler, bir işi yapmaları halinde sosyal hukuk bakımından güvence kapsamına alınmaktadır. Sistemin finansmanı, yararlananların ödedikleri sigorta primleriyle karşılanmaktadır. Bu duruma, yani yalnızca prim ödeyenin ivaza hak kazandığı duruma “karşılıklılık ilkesi” (reciprocity) ismi verilmektedir. Burada, sosyal güvenlik açısından tüm nüfusun kapsam içine alınması gerçekleşemeyebilir[33]. Emeklilik sistemi, Bismark tipi karşılıklılık düşüncesinin en çok telaffuz edilen dışavurumudur.

Sosyal sigortacılığa dayalı olan ilk refah devleti uygulamasının ortaya çıkışı Almanya’da gerçekleşmiş, Alman Başbakanı Bismark, kurduğu hastalık (1883), iş kazası (1884), yaşlılık ve sakatlık (1889) sigortaları ile bütün dünyaya öncülük etmiştir[34].

Çeşitli ülke uygulamalarında yer alan karşılıklılık ilkesi değerlendirilirken, “Bismark tipi (güçlü) karşılıklılık” ve “Beveridge tipi (zayıf) karşılıklılık” şeklinde bir ayrım yapılmaktadır. Kazançla bağlantılı veya düz oranlı katkı ödeneklerinin mevcudiyeti, sosyal güvenlikte Bismarkçı anlayışı, Beveridge tipi anlayıştan ayıran önemli bir karakteristik özelliktir. Bismark tipi programlar, ücretle bağlantılı katkılar ve ücretle bağlantılı ödenekler arasındaki yakınlık nedeniyle özel sigorta mantığına daha yakındır[35].

En güçlü Bismark tipi karşılıklılık nosyonuna sahip olan ülke Almanya’dır. Almanya’da işsizlik, hastalık, iş kazaları ve yaşlılık gibi büyük risklere bağlı gelir kayıpları zorunlu sosyal sigorta programlarıyla tazmin edilmektedir. Bununla birlikte, bu ülkede 1990’lı yılların ortalarından itibaren, karşılıklılık ilkesine dayalı olan bu sosyal güvenlik sisteminin sürdürülebilirliği ve tercih edilebilirliği tartışılmaya başlanmıştır. Bu sorgulamanın nedeni olarak, iki Almanya’nın birleşmesi ve sosyal güvenlik katkılarının brüt ücretler üzerinden 1982 yılında % 34’ten, 1998 yılında % 42’ye yükselmesi görülebilir.

Bununla birlikte, Bismark tipi karşılıklılık ilkesini temel alan sosyal sigorta anlayışının güç kaybetmekte olduğuna dair genel izlenim, gerçekleri yansıtır gibi gözükmemektedir. Her ne kadar, bazı ülkeler ve bazı programlar bakımından karşılıklılık ilkesinin öneminin azaldığına dair belirtiler varsa da (örneğin İngiltere, bu ilkeyi tümüyle olmasa da büyük oranda uygulama dışı bırakmıştır), aynı zamanda ilkenin konsolidasyonu ve hatta genişletilmesi süreçlerine de rastlanılmaktadır. Yasal bir perspektiften bakıldığı takdirde, Bismark tipi karşılıklılık ilkesinin, Kuzey ülkelerinde, özellikle de İsveç ve Fin emeklilik programlarında gözle görülür bir biçimde güçlendirildiği görülmektedir[36].

B. Beveridge (İngiliz) Sistemi

“Beveridge Sistemi”, “evrensel sistem” olarak da adlandırılabilir. Bu sistemde sosyal güvence, belirli bir işi yapma (çalışma) koşuluna bağlanmaz. O ülkenin bütün vatandaşları veya o ülkede bulunanlar, vatandaş olmaları ya da o ülke toprakları içinde bulunmaları dolayısıyla bu sistem tarafından sosyal güvenceye alınmaktadır. Yani, tüm nüfus kapsanmaktadır. Sosyal yardım ve sosyal hizmet sunan bu sistemin finansman kaynağı, vergilerdir. Tüm riskler tek bir kurum tarafından kapsama alınabileceği gibi (Yeni Zelanda), güvence ayrı ayrı da sağlanabilir (Örneğin, İngiliz ve İtalyan “Ulusal Sağlık Sistemi”, İskandinav “Halk Aylığı Sistemi” gibi)[37].

Beveridge tipi karşılıklılık ilkesine en uygun örnek, İngiltere’dir. İngiltere’nin, Almanya’nın ardından sosyal refah devletinin gelişimi açısından ikinci önemli ülke olduğu görülmektedir. Almanya’da gerçekleşen sosyal reformların, sanayileşmenin önderliğini yapan İngiltere’yi önemli oranda etkilediği bilinmektedir. İngiltere de, 1880 yılında iş kazalarına tazminat yükümlülüğü getiren “İşverenlerin Sorumluluğu Yasası” ile başlayan bir dizi yasayı kısa zamanda uygulamaya sokarak, refah devletinin en erken geliştiği ülkelerin başında yer almıştır[38].

İngiltere, II.D.Savaşı’nın hemen ardından oluşturduğu sosyal sigorta sistemine (Ulusal Sigorta), işçi ve işveren yanında devletin de üçüncü bir taraf olarak katkıda bulunduğu bir yapı haline getirmiştir. Bu sistemde, hem katkı payları, hem de ödenekler kazanca orantılı olmaktan ziyade düz oranlı kılınmıştır. Yani, sunulacak sosyal refah hizmetleri karşılığında sigortalılardan primler toplanmış, ancak, Bismarkçı karşılılık ilkesine nazaran, bu primler hem düşük kalmış, hem de herkesin ödediği prime oranla eşdeğer oranda bir ivaza hak kazanması mantığından farklı olarak, düz oranlı ivazlar sözkonusu olmuştur.

Burada, şu şekilde bir ayrımın yapılması, iki modeli birbirinden ayırtetmede faydalı olacaktır. Prim katkısına dayalı olan sosyal politika (Bismark Modeli) daha ziyade çalışanlara gelir desteği sağlanması ile ilgilidir; vergi ile finansmana dayalı olan sosyal politika ise (Beveridge Modeli), yoksulluğun önlenmesini amaçlamaktadır. Gerçek anlamda bir Bismarkçı devlette, sosyal politika yalnızca çalışanların koşullarını düzeltmeyle ilgilidir, yoksulluğu azaltmak ya da iş piyasasının dışında kalan nüfusa yönelik programlar oluşturmak gibi bir amacı yoktur[39].

Diğer yandan, aslında bu ilkelerin büyük olasılıkla hiçbir ülkede tek başına uygulanması mümkün olamamaktadır. Ağırlıklı olarak bunlardan bir tanesi, uygulanan sosyal refah politikalarının merkezinde yer alırken, diğer ilkenin de belli bir oranda sistem içerisinde yer alması mümkün olabilmektedir. Bazı ülkelerde ise, bu oranlar birbirine oldukça yakın olabilmektedir. Yine, zaman içerisinde bu ilkelere bağlılıkta kaymalar da yaşanabilmektedir. Dolayısıyla, 20 sene önce ülkelerin sosyal güvenlik anlayışıyla, günümüzdeki anlayışları aynı değildir. Çeşitli ülkelerdeki yasalar ve sosyal haklar bu ilkeler ışığında ele alındığında, zaman içerisinde bir değişimin olduğu görülecektir[40].

C. Karma (Hollanda) Sistemi

“Karma Sistem”de ise, hem çalışan gruplara yönelik olarak sosyal sigorta düzeni, hem de tüm vatandaşları kapsayacak şekilde evrensel bir ulusal sigorta sözkonusudur. Hollanda sosyal güvenlik sistemi, bir bütün olarak ilkelerin güçlü bir karışımını sergilemektedir[41].

Bu ülkede, Bismark tipi işçi sigortaları, Beveridge tipi halk sigortaları veya ulusal sigortaları ve sosyal yardımı içeren bir karma (hibrid) sigorta sistemi kurulmuştur. Ancak, II. Dünya Savaşı sonrasında oluşan bu karma sosyal sigorta sistemi, 1980’li yılların ekonomik krizi, bireyselleşme ve erkek ve kadınların değişen rol modelleri gibi modernizasyon süreçlerine bir tepki olarak yeniden yapılandırılmıştır. Bu ülkede, ücretle bağlantılı işsizlik, hastalık ve sakatlık sigortaları konusunda, her üç programda da kazancın yerini alma oranlarının % 80’den % 70’ye azaltılması (1987), kazançla bağlantılı sakatlık ve işsizlik ödeneklerinin süresinin çalışma süresine (işsizlik; 1987) ve yaşa (sakatlık; 1993) bağlı olarak sınırlandırılması, kazançla bağlantılı ödeneklere hak kazanmayanlara yönelik olarak düz oranlı ödeneklerin devreye sokulması gibi çok sayıda önlem alınmıştır[42].

V. REFAH DEVLETİNİN SOSYAL GÖREVLERİ

Sosyal refah devletinin görev alanı oldukça geniştir ve herbir ülkenin kendi sosyal refah modeline göre çeşitli uygulamalarla karşılaşılmaktadır. Ancak, refah devleti görevlerinin, temel olarak beş alanda yoğunlaştığı görülmektedir. Bunlar; sosyal güvenlik, eğitim, sağlık, gelirin yeniden dağıtımı ve sosyal refah hizmetleridir. Bunlar dışında da devletin izlediği sosyal politikalar vardır. Örneğin, istihdam, konut, kent ve çevre politikaları vb. gibi.

Devlet, izlediği politikalarla, ailelerin, çocukların, gençlerin, kadınların, yaşlıların korunması; yoksullara, sakatlara, yaşlılara yardım; iş bulma, mesleki eğitim, çalışma koşullarının düzeltilmesi, sosyal güvenlik vs. birçok görev üstlenmektedir. Böylece devlet, vatandaşlarına tanıdığı bu sosyal haklarla, yaşam yarışına gerilerden başlayanlarla, yarışta varış noktasına kendi çabalarıyla ulaşamayacak olanların durumundaki eşitsizlikleri düzeltmeye çalışmaktadır[43].

Refah devletlerinin günümüze kadar devam edegelen bu görevlerine bakıldığında, birçok insanın, refah devletinin görevlerini gerektiği şekilde yerine getirdiği üzerinde hemfikir olduğu görülecektir. Gelişmiş refah devletlerinde, sosyal güvenlik yoluyla, çalışan sınıfa, (sürekli veya geçici iş kayıplarının bir sonucu olarak kaybettiği gelirlerini telafi etmede) refah devleti tarafından yardım edilmiştir. Bu yardımlar, birçok işsiz için yeniden istihdam edilmede bir köprü olmuştur. Yardım alan bu aileler, (daha önceki dönemlerin karakterize özelliklerinden olan) yoksulluğa düşme tehlikesinden korunmuştur. Yine, eğitim ve sağlık hizmetleri bütün herkese açık hale gelmiştir. Nakit transferler, kamu hizmetleri ve vergiler yoluyla gelir dağılımı daha da düzelmiştir[44].

Aşağıda, refah devletinin temel görevleri tek tek incelenmektedir. Bunlardan sosyal güvenlik ve sosyal refah hizmetlerine, refah devletiyle doğrudan özdeşleştirildiği ve sosyal refah harcamalarının oransal olarak çok büyük kısmını oluşturduğu için, daha detaylı yer verilecek; devletin diğer işlevlerine yönelik bilgilere ise nispeten daha kısa değinilecektir.

Ülkeler	1980	1990	1997
Almanya	28,8	25,4	29,9
Avusturya	–	26,7	28,8
Belçika	28,0	26,7	28,5
Danimarka	28,7	29,7	31,4
Finlandiya	–	25,5	29,9
Fransa	25,4	27,7	30,8
Hollanda	30,1	32,5	30,3
İngiltere	21,5	23,2	26,8
İrlanda	20,6	19,1	17,5
İspanya	18,1	19,9	21,4
İsveç	–	33,1	33,7
İtalya	19,4	24,1	25,9
Lüksemburg	26,5	22,6	24,8
Portekiz	12,8	15,6	22,5
Yunanistan	9,7	23,2	23,6
AB 15	24,3	25,4	28,2

Kaynak: Meryem Koray, Avrupa Toplum Modeli, İstanbul: TÜSES Yay., 2002, s. 190.

A. Refah Devletinin Sosyal Güvenlik Görevi

“Sosyal güvenlik[45]” (social security), “sosyal risklerin bireyler üzerindeki olumsuz etkilerini giderme çabası” olarak tanımlanabilir[46]. Kısaca sosyal güvenlik, artık neredeyse tüm toplumlarda görülen, o toplumlarda yaşayan bireyleri, gelecekte karşıkarşıya kalabilecekleri tehlikelerden/risklerden emin kılan, güvenli ve endişelerden uzak bir gelecek için sosyal koruma sunan bir sosyal politika aracıdır[47].

Dolayısıyla, sosyal güvenlik bu tehlikelere maruz kalan bireylere ekonomik olarak güvence sağlayan bir mekanizmadır. Çünkü, her sosyal tehlikenin, bireylerin ekonomik durumunu etkilediği bilinmektedir. Bu tehlikelerin neler olduğu UÇÖ’nün bir Sözleşmesi’nde[48] belirtilmiştir. Bunlar; hastalık, analık, sakatlık, yaşlılık, iş kazası ve meslek hastalığı, ölüm, aile yardımı ve işsizlik olarak belirlenmiştir[49]. Türkiye, 29.07.1971 yılında bu sözleşmeyi onaylarken, sadece aile yardımlarını ve işsizliği dışarıda bırakmıştır. Ancak, 25.08.1999 tarihinde TBMM’de kabul edilen bir yasa ile “işsizlik” de kapsama dahil edilmiştir[50].

Sosyal güvenlik gereksiniminin, insanlık tarihi kadar eski olduğu bilinen bir gerçektir. İnsanoğlu, yoksulluk, kaza, hastalık gibi tehlikelerin zararlarına karşı korunma gereksinimi hissetmiş ve bu tehlikelerin zararlarını telafi ve tazmin etmeye yönelik olarak çeşitli metodlar geliştirmiştir. Dolayısıyla, ilk insandan günümüze her insan ve her toplumun duyduğu sosyal güvenlik gereksinimi, evrensel bir ihtiyaçtır. Gelişmiş veya geri kalmış her ülke, politik ve ekonomik sistemi ne olursa olsun, yeterli veya yetersiz, bir sosyal güvenlik sistemine sahiptir.

Öte yandan, sosyal sigorta mevzuatının gelişimi açısından bakıldığında, 19. yüzyılın sonları ve 20. yüzyılın başlarında, Avrupa’nın birçok ülkesinde, iş kazası sigorta programlarının ortaya çıkmasına ve genişlemesine tanık olunmaktadır. Bazı ülkelerde bu dönemde sınırlı yaşlılık sigortası ve hastalık sigortaları da başlatılmıştır. İki büyük dünya savaşı yılları arasında, sosyal sigortaların genişlediği görülmektedir. Sosyal sigorta sistemi, hem yeni riskler (işsizlik), hem de nüfus kapsamı bakımından genişletilmiştir. Özellikle, II.D.Savaşı sonrasında, 1950’ye kadar birçok ülkenin kapsamlı sosyal reformlar yaptığı, bunun sonucunda, neredeyse tüm Batı Avrupa ülkelerinde iş kazalarını, yaşlılığı, hastalık ve işsizliği kavrayan kapsamlı bir sosyal sigorta programlarının yerleştiği görülmüştür[51].

Günümüzde ise, gittikçe gelişen refah devleti anlayışının bir sonucu olarak, sosyal güvenlik, toplumu oluşturan bütün bireyleri doğumlarından ölümlerine kadar kuşatmış bulunmaktadır. Bireylere, insan onuruna yaraşır asgari bir yaşam standardı sunduğundan, onları kimseye muhtaç kılmamakta ve dolayısıyla bireysel özgürlüklerin teminatı olmaktadır[52].

Başlangıçta, tabandan gelen baskılar nedeniyle gelişmiş Batı ülkelerinde başlayan bu sistem, önce yasalar ve sonra anayasalarda en önemli insanlık haklarından birisi olarak yer almıştır. Bu haklar, daha sonra uluslararası sözleşmelerle “uluslararası ortak normlar” haline gelmiştir[53]. Ülkemizde de, 1982 Anayasası’nın 60.ıncı maddesinde bu hak şu şekilde güvence altına alınmıştır: “Herkes sosyal güvenlik hakkına sahiptir. Devlet, bu güvenliği sağlayacak gerekli tedbirleri alır ve teşkilatı kurar[54].”

Diğer yandan, modern sosyal güvenlik sisteminin işleyişi temel olarak iki ayaklı bir yapıya dayandırılmıştır. Birinci ayakta, sistemin asıl gövdesini oluşturan “sosyal sigorta kurumları” vardır ve sistemden yararlanacaklar prim ödeyerek finansmana katılmaktadır. İkinci ayak ise, birinci sistemin kapsam içine alamadığı kişilere yönelik olarak faaliyet gösteren, vergi gelirleriyle kamu tarafından finanse edilen “kamu sosyal güvenlik harcamaları” (“sosyal yardımlar”, “sosyal hizmetler”)’ndan oluşmaktadır. Ekonomik gelişme düzeyi arttıkça, kamu sosyal güvenlik harcamalarının kapsamı da genişlemekte ve sosyal koruma daha etkin hale gelmektedir[55]. Bir de bunlara ilave olarak, kamunun sorumluluğunda olan zarara uğrama halleri için “sosyal tazmin” ve kişisel gelişim amaçlı “sosyal teşvik” ayakları sözkonusudur.

Ancak, her ne kadar bu şekilde bir kavram ayrıştırması yapılabilse de, özellikle ülkemiz gözönüne alındığında, bu kavramlar arasında zaman zaman karışıklıklar ve kurumlararası yetki ve koordinasyon sorunları ortaya çıkabilmektedir. Örneğin, sosyal yardımlar bazı durumlarda sosyal hizmet kurumları, bazı durumlarda sosyal sigorta kurumları veya diğer başka kurumlar eliyle sunulmakta, bu durum da bu konunun incelenmesini bir hayli güçleştirmektedir[56].

Esas itibariyle, sosyal güvenliğin finansmanında iki yöntem kullanılmaktadır. Bunlardan birincisi, “dağıtım sistemi” (pay as you go–PAYG), ikinci yöntem ise “fon sistemi[57]” (capital accumulation)’dir. Birinci sistemin esası, her aktif neslin, kendisinden önceki kuşağı ve toplumun muhtaç bireylerini finanse etmesidir. İkinci sistem ise, her neslin kendi sosyal güvenlik harcamalarını karşılamak üzere tasarruf etmesi esasına dayanmaktadır[58].

Avrupa’da, görece iyi sosyal koruma düzeyleri ve buna uygun yüksek sosyal güvenlik primleri sözkonusu iken, ABD’de ise düşük yardımlar ve daha düşük primler sözkonusudur. AB’deki durum, yüksek işsizlik düzeylerini beslemiş, ABD’de ise daha yüksek istihdam düzeylerinin yanında daha yüksek gelir eşitsizliği yaşanmıştır[59].

Nüfusun hemen hemen hepsini sosyal güvenlik kapsamına alan ülkelerde, kamu harcamalarının çok büyük bir kısmı sosyal güvenliğe ayrılır. Kapsam olarak nüfusun daha azını içeren ülkelerde ise, kamunun sosyal güvenliğe ayırdığı oran elbette daha düşüktür. Burada dikkati çekici bir husus, sosyal güvenliğin yüksek bir paya sahip olmasından hükümetler şikayetçi olurken, düşük bir paya sahip olmasından ise halkın şikayetçi olmasıdır[60].

1990–2050 yılları için yapılan bir projeksiyonda, OECD ülkelerinde 1990’da % 18,3 olan sosyal güvenlik harcamalarının GSYİH’ya oranının, 2050 yılında % 25,5’e varacağı hesaplanmaktadır. Bu harcamanın % 89’unu emeklilik ve sağlık harcamaları oluşturacaktır (1990 yılında % 77 idi). Projeksiyona göre, en önemli artış Japonya’da olacaktır (% 12,4’ten % 27’ye). 2050 yılında bu oran Batı Avrupa’da % 33,4, Kuzey Amerika’da % 17,9 olarak gerçekleşecektir[61].

Refah devletinin krizi ile birlikte, son yılların en tartışmalı konusu, şüphesiz sosyal güvenliğin özelleştirilmesi konusudur[62]. Neo–liberal felsefe taraftarları, sosyal güvenliği, özel bir hizmet (mal) olarak kabul etmekte, bu hizmetin sağlanmasında devletin görev alması ne kadar mümkünse, bunun özel kurum ve kuruluşlardan satın alınması veya tamamen onlara devredilmesi de mümkün görülmektedir[63].

1. Sosyal Sigorta

Sosyal güvenliğin en temel aracı olan “sosyal sigortalar” (social insurance)’ın, II.D.Savaşı’nı takip eden yıllarda hızla bütün dünyada yaygınlaştığı gözlenmektedir. Bütün dünyada, sosyal güvenliği sağlamak bir hedef olarak benimsenmiş ve neredeyse tehlikelere karşı önlemler almamış hiçbir ülke kalmamıştır[64].

“Sosyal sigortalar”ın tanımı şu şekilde yapılabilir: “Devletçe organize edilmiş, kendi kendine yönetim esasına göre işleyen, Kamu hukuku karakterli, baskın olarak zorunluluk esasına dayanan, çalışan nüfusun büyük bir kısmını gelir elde etme yeteneğinin kaybı, ölüm ve işsizlik hallerine karşı koruyan, kendine özgü bir sigortadır[65].”

Belirli bir beklenmedik durum karşısında, bireylerin herhangi bir “varlık testi”ne / araştırmasına (means–test)[66] tabi tutulmadan bir ödeneği almaya hak kazandığı sistemdir. Sosyal sigorta, genellikle kamu tarafından organize edilmiştir ve üyeliği zorunlu olabildiği gibi bazı durumlarda gönüllü de olabilmektedir[67].

Sosyal sigortaların gelişim tarihine bakıldığında, kapitalist fabrika sanayinin oluşmasının ardından, hastalanan, bir iş kazasına uğrayan ya da yaşlanan kişilerin genelde sefalete düştükleri, birtakım düzensiz hayırsever yardımlar dışında, sistemli bir yardım ve bakım alamadıkları görülmüştür. Bazı işçiler, kendi kendine yardımlaşma amacına yönelik sigorta sandıkları kurmuş, fakat bu sınırlı sayıdaki girişim, tüm toplum sözkonusu olunca sorunların çözümünde yetersiz kalmıştır. Durumun ciddiyeti ilk defa Almanya’da fark edilmiş ve Şansölye Bismark’ın çabaları sonucunda 1883–1889 yılları arasında hastalık, kaza, sakatlık ve yaşlılık sigorta dallarını kapsayan bir örgütlenmeye gidilmiştir[68]. Kuruma, bir yandan işverenler, diğer yandan da işçiler prim ödemiştir[69].

Sosyal güvenliğin ve refah devleti uygulamasının en önemli aracı olan “sosyal sigorta sisteminin” bütün dünyada belirli bir standarda kavuşması, bu sistemin Almanya’da uygulanmasıyla başlamış, daha sonra 1942 Beveridge Raporu, 10 Mayıs 1944 Philedelphia Bildirisi, 10 Aralık 1948 İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi (md. 23–25) ve çeşitli UÇÖ sözleşmeleri ile evrensel bir nitelik kazanmıştır. Gelir dağılımı bozukluğunun dar gelirli kesimler üzerindeki olumsuz etkilerini azaltmak amacı taşıyan Bismarkyen model ile, özellikle çalışan kesimlere hastalık, işgöremezlik ve yaşlılık durumlarında, prime dayalı olarak bir güvence getirilmiştir[70]. Bu sistemde, sosyal sigorta kapsamına alınan riskler açısından en fazla pay ayrılanı, yaşlıların belirli bir çalışma yaşamı sonrasında elde etmeye hak kazandıkları emeklilik aylıklarıdır.

Sosyal sigorta yoluyla sağlanan sosyal güvence, özellikle çalışan nüfusa yönelik bir sosyal refah devleti uygulamasıdır. Bu sistem, tüm nüfus kesimini değil, sadece çalışanları güvence kapsamına almaktadır. Bağımlı (işçiler ve memurlar) ve bağımsız (serbest meslek mensupları) çalışanların hepsi bu sistemde sosyal koruma altına alınmaktadır[71].

Sosyal sigorta sisteminin işleyiş tekniği, primlere dayalıdır. Yani sigortalılar, ödedikleri primlere bağlı olarak bu kurumlardan bir edimde bulunabilmektedir. Ancak, her zaman için bu edimlerin ödenen primlerin tam bir karşılığı olduğu düşünülmemelidir. Çünkü, bir takım sosyal düşüncelerle, sosyal sigortanın, sosyal tazmin ve sosyal yardım kurumlarının özelliklerini taşıdığı da görülmektedir.

Ülkeden ülkeye farklılık göstermekle birlikte, bu amaçla oluşturulan bir fona hem işçi ve işveren prim yatırmakta, hem de devlet ya üçüncü bir taraf olarak düzenli bir şekilde ya da zaman zaman sigorta açıklarını kapatmak amacıyla katkıda bulunmaktadır.

Sosyal sigortalar kurumu aracılığıyla sosyal güvence sağlanan başlıca tehlike alanlarının, işgücünde kısa veya uzun süreli kayıplara yol açan kaza, iş kazası, hastalık, meslek hastalığı, hamilelik gibi geçici işgöremezlik hallerini ve çalışma olanağını tamamıyla ortadan kaldıran ölüm ve işsizlik gibi riskleri kapsadığı görülmektedir.

Ne var ki, 20. yüzyılın son çeyreğinden itibaren yeni bir çağa, yeni bir toplum yapısına doğru gidilirken, eski dönemin, Sanayi Toplumu’nun bir ürünü olan bu modelin aksamaya başladığı, büyük bir finansman krizi yaşadığı görülmektedir. “Geniş aile kültürü, hızlı sanayileşme, hızlı nüfus artışı ve insan ömrünün kısa olduğu dönemin bir ürünü olan sosyal sigorta sistemi, değişen koşullar, özellikle de toplumların demografik yapısında meydana gelen değişikliklerden olumsuz yönde etkilenmiştir[72].”

Diğer gelişmekte olan ülkelerde olduğu gibi, Türkiye’de de sosyal güvenlik sistemi esas itibariyle sosyal sigortalar üzerine oturmaktadır[73]. Bu konuda, Osmanlı döneminden itibaren tecrübe sahibi olunduğu, esnaf loncalarının sigorta tekniğiyle çalışan “orta” ve “teavün” sandıkları oluşturdukları bilinmektedir. Cumhuriyet dönemine gelindiğinde, 1923 yılında da Ereğli havzasındaki maden işçilerine yönelik olarak, “Amele Birliği” adıyla, ilk defa sigorta tekniğiyle çalışacak bir sandık kurulmuştur.

İlk sosyal sigortalar kurumu, 3008 sayılı “İş Kanunu” hükümleri gereği, 1945 yılında oluşturulmuş (“İşçi Sigortaları Kurumu”), 1964 yılında 506 sayılı Kanun ile ismi “Sosyal Sigortalar Kurumu–SSK” olarak değiştirilmiştir. İkinci büyük sosyal sigorta kurumu, 1950 tarihinde 5434 sayılı “Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu” ile kurulan “T.C. Emekli Sandığı”dır. Üçüncü sigorta kurumu ise, 1971 tarihinde 1479 sayılı “Esnaf ve Sanatkarlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunu–BAĞ–KUR” ile oluşturulmuştur. Bu üç temel sigorta kurumuna ek olarak, 506 sayılı Kanun’un Geçici 20. maddesine dayanılarak kurulan 22 adet sandık[74] da diğer sosyal sigorta kurumlarını oluşturmaktadır.

En son olarak 1983 tarihinde, SSK tarafından uygulanmak üzere 2925 sayılı “Tarım İşçileri Sosyal Sigortalar Kanunu”, Bağ–Kur tarafından uygulanmak üzere de 2926 sayılı “Tarımda Kendi Adına ve Hesabına Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kanunu” oluşturularak, Türk sosyal güvenlik sisteminin sosyal sigortalar açısından teşkilatlanması tamamlanmıştır. Bu şekilde, nüfusun neredeyse tamamı sosyal güvence kapsamına alınmıştır. Bugün itibariyle kapsam içine alınan sigorta kolları bakımından en kapsamlı örgütlenme, SSK tarafından gerçekleştirilmiştir[75].

2. Kamu Sosyal Güvenlik Harcamaları

Devlet, sosyal sigorta kurumlarının idari ve teknik boşlukları sebebiyle sosyal güvenlik kapsamı dışında kalanlara “sosyal güvenlik harcamaları[76]” kanalıyla gelir transferi yapmakta, hizmet sunmakta veya kamu yardımında bulunmaktadır. Bunların temel amacı, sosyal sigortaların teknik yönden kapsam içine alamadığı grupların sosyal güvenlik gereksinimlerini karşılamak ve sosyal sigortaların kapsamı içinde olmayan diğer risklere karşı vatandaşları korumaktır. Ayrıca, kapsam içinde olsa dahi yeterince koruma çemberinde bulunmayan ve sosyal sigortalardan yararlanma hakkını yitirmiş olanlar da vardır[77].

Yaşlılar, sakat ve sürekli iş göremezler ile çocuklar, kamu sosyal güvenlik hizmetlerine gereksinim duyan gruplardır. Bunlar herhangi bir sosyal güvenlik kurumundan sağlanan “gelir güvencesi”ne sahip olsalar bile, “geçim güvencesi[78]”ne sahip olmayabilirler. Yani, gelir güvencesine sahip olsa bile, bazı durumlarda, özellikle aile çevresinden mahrumiyet durumunda, bazı hizmetlerin gereksinim içinde bulunan bireylere sunulması gerekebilir[79].

a. Sosyal Yardım

“Sosyal yardım” (social assistance), sosyal güvenlik sisteminin açıklarını kapatıcı bir önlem, sosyal güvenlik ağının en son parçasıdır. Diğer bir ifadeyle, sosyal sigortalar’ın kapsamı dışında bulunan ve yardıma muhtaç durumda bulunanlar, sosyal yardımlarla sosyal hukuk kapsamına alınmaktadır.

Devlet, sosyal görevler yüklenmeye başladığı andan itibaren, yoksul olarak doğan veya daha sonradan yoksulluğa maruz kalan kişilere, ayni ve nakdi olarak sosyal yardımlarda bulunmakta, bu kişilerin ve dolayısıyla toplumun yaşamını tehlikelerden korumaktadır. Bu yardımlar, sağlık yardımları veya ekonomik yardımlar gibi farklı şekillerde olabilir[80]. Devlet, bu transfer ödemelerini, önceden bir katkıya dayalı olmaksızın gerçekleştirmektedir: Yani, yararlanan kişilerin mali bir katkısı sözkonusu olmaksızın, devlet tek taraflı olarak sosyal yardımları gerçekleştirir. Dolayısıyla, sosyal yardımlar genel vergi ve harçlardan karşılanmaktadır[81].

Sosyal yardım, “mutlak yoksulluk içinde olup da, temel ihtiyaçlarını karşılayamayan ve yaşamlarını en düşük düzeyde dahi sürdürmekte güçlük çeken kişi ve ailelere karşılıksız olarak sağlanan ayni[82] ve nakdi yardımlar” şeklinde tanımlanabilir. Bir defaya mahsus olabileceği gibi, sürekli de olabilir. Resmi kuruluşlar veya kanunların verdiği yetkiye dayanarak yarı resmi ve gönüllü kuruluşlarca gerçekleştirilir ve bireyleri en kısa zamanda kendi kendine yeter hale getirme amacı taşır[83].

Muhtaç olmanın ölçüsü, ilgili düzenlemelerde belirtilmiştir. Muhtaçlık; “kendisini, eşini ve bakmakla yükümlü olduğu çocuklarını, anne ve babasını bulunduğu mahallin hayat şartlarına göre asgari seviyede geçindirmeye yetecek geliri, malı veya kazancı bulunmama[84]” halidir. Anayasa md. 61’e göre, devlet, sakatları, yaşlıları, çocukları koruma ve topluma kazandırma görevine sahiptir[85].

Görüleceği üzere, sosyal yardımlardan yararlanmada bir “muhtaçlık”, yani yeterli geçim kaynaklarına sahip olmama durumu sözkonusudur. Halbuki, birazdan ele alacağımız sosyal hizmetlerden yararlanmada böyle bir zorunluluk sözkonusu değildir. Yeterli geçim kaynağına sahip olunsa bile, sosyal hizmet talebinde bulunulabilir[86].

Sosyal yardımı hak etme kriterleri ülkeden ülkeye farklılık göstermekte, fakat genellikle diğer tür yardımların mümkün olmadığı durumlarda sözkonusu olabilmektedir. Bunun yanında, bu yardımların yapılabilmesi için varlık testinin[87] (means–test) uygulanması da gerekebilmektedir. Birçok ülkede, sosyal yardım alanlar, genellikle işsizlik veya hastalık ödeneklerini ya da çeşitli emeklilik türlerini hak kazanma koşullarına sahip olmayan kişilerdir[88].

Sosyal yardım ve sosyal hizmetlerin, Bismarkçı sosyal güvenlik sistemlerinde, yani sosyal sigorta yoluyla sosyal güvenliğin sağlandığı ülkelerde uygulandığı görülmektedir. Sosyal sigortanın kapsamı dışında kalmış ve korunma gereksinimi içerisinde bulunan kişilere sosyal yardım yapılmaktadır. Bilindiği gibi Beveridge anlayışına dayalı sosyal güvenlik sistemlerinde, sosyal güvenlik tüm vatandaşlara yönelik olarak sosyal güvenlik ve refah hizmeti sunduğundan, ayrıca sosyal yardıma gereksinim kalmamaktadır[89].

Birçok ülkede, sosyal yardımlardan en fazla oranda yarar sağlayan grubun yaşlılar olduğu görülmektedir. İnsanlar yaşlandıkları zaman çalışma ve üretme güçlerini kaybettikleri için, normalde bu dönemde hiç ya da çok düşük gelir elde ederler. Ancak, sosyal sigortalar (yaşlılık sigortası ödenekleri) ve bunun olmadığı durumlarda sosyal yardımlarla (örneğin yaşlılık maaşı gibi) bu insanlar gelir güvencesine kavuşturulurlar. Refah devletlerinde, yaşlılara yönelik sosyal yardımlar çok gelişmiş, çeşitlenmiş, neredeyse emeklilik maaşı düzeyine yaklaşmıştır[90].

Sosyal yardım–sosyal hizmet ayırımı açısından Türkiye uygulamasına göz atıldığında, sosyal yardımların esas itibariyle devlet tarafından karşılandığı, sosyal hizmetlerin ise devlet yardımları yanında özel kurumlarca da finanse edildiği görülmektedir[91]. Ülkemizde sosyal yardım uygulamalarına yönelik düzenlemelere bakılırsa, bunların 2022 sayılı “65 Yaşını Doldurmuş Muhtaç, Güçsüz ve Kimsesiz Türk Vatandaşlarına Aylık Bağlanması Hakkında Kanun”, 3294 sayılı “Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Kanunu”, 4109 sayılı “Asker Ailelerinden Muhtaç Olanlara Yardım Hakkında Kanun”, 2828 sayılı “Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Kanunu” olduğu görülecektir. Benzer şekilde, belediyeler, vakıf ve dernekler eliyle de sosyal yardım hizmetleri yürütülmektedir. Ancak, bütün bu uygulamaların ihtiyaca cevap vermekten uzak, sınırlı bir şekilde gerçekleştiği görülmektedir[92].

b. Sosyal Hizmetler

“Sosyal hizmetler” (social services), yukarıda belirtilen sosyal sigorta ve sosyal yardım kurumlarından yararlanamayan toplumun geri kalan kısmını sosyal hukuk kapsamına alır. Burada, bazen birini diğerinden ayırtetmede sorunlar olabilir. Zaman zaman, bunlardan bir tanesine başvurulduğunda yoksulluk hâlâ bir sorun olarak devam ediyorsa, diğerinin de devreye girmesi sözkonusu olabilecektir.

Sosyal hizmetler, bir yazar tarafından “toplumun, kendi elinde olmayan nedenlerle yoksul ve muhtaç duruma düşen ya da bedenen veya ruhen bir eksikliğe uğrayan bireylerine, ülkenin genel şartları çerçevesinde insana yaraşır, çevreleri ile uyumlu bir hayat sürdürebilmeleri için maddi ve manevi ekonomik ve sosyal ihtiyaçlarının giderilmesine yönelik devlet ve özel kuruluşlar tarafından sağlanan hizmetlere denir[93]” şeklinde tanımlanmaktadır.

DPT’nin VIII. BYKP, Sosyal Hizmetler ve Yardımlar ÖİK Raporu’nda yer alan tanım ise, sosyal hizmetleri şu şekilde ifade etmektedir: “İnsanların sağlık ve iyilik halinin geliştirilmesinde; insanların kendilerine daha yeterli hale gelmelerinde ve başkalarına bağımlı olma hallerinin önlenmesinde; aile bağlarının güçlendirilmesinde; bireylerin, ailelerin, grupların veya toplulukların sosyal işlevlerini başarıyla yerine getirmelerinde yardımcı olmak amacıyla, sosyal hizmet uzmanları ve diğer meslek mensupları tarafından gerçekleştirilen etkinlik ve programlar bütünüdür[94].”

Bu tanımlara bakıldığında, sosyal hizmetlerin amacının, bireylerin, grupların ve toplulukların gelişmesi, refah ve mutluluklarının sağlanması olduğu görülmektedir. Yani, sosyal hizmetlerin asıl amacı, bireylerin refahı ile, yaşadıkları toplumun refahı arasında denge kurmaktır[95].

Sosyal hizmetler de aynen sosyal yardımlarda olduğu gibi, yoksul kimselere yöneliktir. Aralarındaki fark, birisi nakdi ağırlıklı iken, diğerinin hizmet ağırlıklı olmasıdır. Örneğin, “Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu” ve “Vakıflar Genel Müdürlüğü” bu amaçla kurulmuş kuruluşlardır. Ancak, sosyal hizmet ağırlıklı olsalar da, gereksinim sahibi kişilere sosyal yardımlarda bulundukları da görülmektedir[96].

Burada dikkat edilmesi gereken bir nokta, Beveridge sisteminin uygulandığı ülkelerde bu kavramın daha farklı bir anlam taşıdığıdır. “Sosyal hizmet” veya “sosyal refah hizmetleri[97]” (social welfare services), tüm sosyal hukuk dallarını, yani tüm sosyal güvenceyi kapsayan bir kavramdır.

Sosyal güvenliğin, tehlikeye uğramış bireylere sunduğu koruma, esas itibariyle “gelir garantisi”dir. Ancak, bazı durumlarda gelir garantisinin yeterli olamadığı, özellikle, kendisine bakamayacak durumdaki muhtaç yaşlılar ve aile yaşamından yoksun çocukların durumunda, bunlara maddi destek yanında maddi olmayan bazı hizmetlerin de sunulması gerekli olmaktadır (ev ortamından mahrum çocukların koruyucu aile yanına, kendilerine bakacak durumda olmayan yaşlıların huzurevine yerleştirilmeleri gibi). İşte, bu noktada devreye sosyal hizmetler girmektedir[98]. Gelişmiş refah devletlerinin sunduğu sosyal hizmetler, gerçekten insan onuruna uygun düşecek bir biçimde çok çeşitlenmiştir.

Sosyal hizmet programları modern toplumlarda oldukça yaygındır ve yöneldiği gruplar çok çeşitlidir, sadece yoksullarla sınırlı kalmayacak boyutta bir hedef kitlesine hitap etmektedir. Aileler, çocuklar (korunmaya muhtaç çocuklar, sokakta çalışan veya sokakta yaşayan çocuklar, suçlu çocuklar), gençler, yaşlılar, yoksullar, özürlüler, güç koşullardaki kadınlar, sığınmacı ve göçmenler, evsizler, tıbbi ve psikiyatrik yönden yardıma muhtaç hastalar, alkolik ve uyuşturucu bağımlıları gibi sosyal sapma gösteren hastalar, suçlular, özel ihtiyaç grupları (HIV, kanser, lösemi hastaları, alkol ve madde bağımlıları, eşcinseller) gibi oldukça geniş bir alan, sosyal hizmetin müdahale alanı içinde kalmaktadır[99].

Sosyal hizmetler, bir toplumun sosyal kalkınmasında önemli bir role sahiptir. Toplumların yalnızca ekonomik kalkınmaları, yani ekonomik büyüme ve gelişmeleri, o toplumun tüm sorunlarını çözmez. Bunun yanısıra muhtaç bireylere, yoksullara ve marjinal gruplara hizmet götüren, bununla da sınırlı kalmayıp, insan kaynaklarını geliştiren, yaşam kalitesini artıran, gelir dağılımının düzenlenmesinde ve eşitsizliklerin giderilmesinde rolü olan ve bu yolla sosyal yapının gelişmesi ve değişmesini sağlayan sosyal hizmetlere gereken önemin verilmesi lazımdır[100].

Ülkemizde, sosyal hizmetlerin planlaması, uygulanması, koordine edilmesi ve denetlenmesinden temel olarak sorumlu olan kurum “Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu (SHÇEK) Genel Müdürlüğü”dür. Aynı kanuna dayanarak oluşturulan “Sosyal Hizmetler Danışma Kurulu”, üst danışma kurulu olarak görev yapmaktadır. SHÇEK dışında, “Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonu (SYDTF) Sekreterliği”, “Aile Araştırma Kurumu”, “Kadının Statüsü ve Sorunları Genel Müdürlüğü”, “Özürlüler İdaresi Başkanlığı” gibi kurumlar da vardır.

SHÇEK dışında diğer kurum ve örgütlerin de devreye girmesiyle yetki ve sorumluluklarda karmaşa yaşanmaya başlanmış, idari bütünlük bozulmaya yüz tutmuştur. Ancak, diğerleri genel düzeyde planlayıcı olmaktan ziyade, sadece kendi alanlarında sosyal hizmetle ilgili bulunmaktadırlar. Yine, sosyal hizmet alanında Yerel Yönetimler, İl Özel İdareleri, T.C. Emekli Sandığı[101], Sağlık Bakanlığı gibi diğer kamu kuruluşları ve sivil toplum örgütleri de birtakım işlevlere sahiptir[102].

Genelde, Almanya, İngiltere, Hollanda gibi gelişmiş refah devletlerinde, hem sosyal yardımlar ve hem de sosyal hizmetlerin yerine getirilmesine yönelik olarak tek bir resmi makamın söz sahibi olduğu görülmektedir. Türkiye’de ise, bu alanlarda çok sayıda yasanın ve resmi kurumun varlığı, hizmet tekrarlarına ve aynı zamanda da kaynakların verimli kullanılmamasına yol açmaktadır. Bu kurum ve kuruluşlar arasında, SHÇEK uluslararası normlara uygun yönetmeliği ile önplana çıkmakta, hiç olmazsa, yasal düzenlemesi itibariyle uluslararası standartlarda bir sosyal yardım ve hizmet kurumu görünümüne sahip bulunmaktadır[103].

Diğer yandan, gelişmiş refah ülkelerinde, bu tür yardım ve hizmetler bireyler için bir hak olup, gerektiği zaman talep edilebilmekte iken, ülkemizde bunların hak olup olmadığı konusu tartışılmaktadır. Yine, bu ülkelerde bu yardım ve hizmetlerin yerine getirilmesi sosyal hizmet uzmanları eli ile sağlıklı ve doğru bir şekilde yapılmakta iken, ülkemizde bu tür bir hizmet sunumu ilke olarak kabul edilmemiştir.

Aynen diğer ülkelerde olduğu gibi, “sosyal yardımların tek yasayla, yetkili bir örgütün genel yönetim ve/veya denetimi altında, uluslararası standartlara uygun şekilde profesyonelce sunulması gerekmektedir.” SHÇEK, her ne kadar önemli bir tecrübe birikimine sahipse de, bu tecrübenin ulusal boyutta bir sosyal yardım ve hizmete dönüşmediği görülmektedir[104].

8. BYKP’nda sosyal hizmetlerle ilgili gerçekleştirilmesi düşünülen önemli hususlardan birisi, özel sektörün ve gönüllü kuruluşların sosyal hizmet alanındaki faaliyetlerinin desteklenmesi ve bu kuruluşlar ile yerel yönetimler ve kamu kurum ve kuruluşları arasında işbirliğinin gerçekleştirilmesidir. Bir diğer önemli husus ise, sosyal koruma bilgi sisteminin oluşturulması, böylece sosyal yardım ve hizmetlerden yararlanacak kesimlerin objektif bir şekilde belirlenerek, izlenebilmesidir[105].

c. Sosyal Tazmin ve Sosyal Teşvik

“Sosyal Tazmin”, adından da anlaşılacağı üzere, tazminat özelliği bulunan bir yardım şeklidir. Ancak, sosyal yardımlar, tek taraflı olarak devletçe sağlanan bir yardım iken, sosyal tazmin, devletin yapmak durumunda olduğu bir durumu ifade etmektedir. Örneğin, askerlerin, kamu görevlilerinin, aynı zamanda sivillerin bir kamu görevini yerine getirirken uğradıkları zararın devletçe telafi edildiği bir durumdur. Er ve Erbaşlar ile bunların dul ve yetimlerine, Harp ve Vazife Malülleri, Şehitler ile bunların dul ve yetimlerine, muhtaç asker ailelerine, Milli Mücadele, Kore ve Kıbrıs Savaşlarına katılanlara aylık bağlanmakta, sağlık hizmeti sunulmaktadır[106].

Uğranılan zararın karşılığı olarak sunulması gereken edimler, yasalarla belirlenmiştir ve yardım özelliği taşımadığı için, sosyal yardım kavramının dışında tutulması gerekir. Vergilerle finanse edilir ve ilgili düzenlemelerde öngörülen durumlar meydana geldiğinde, kişiler için hak doğurucu niteliktedir. Anayasa md. 61/1’e göre, “Devlet, harp ve vazife şehitlerinin dul ve yetimleriyle malül ve gazileri korur ve toplumda kendilerine yaraşır bir hayat seviyesi sağlar.”

“Sosyal teşvik” ise, sosyal güvenliğin ulaştığı son aşamayı ifade eder ve görece daha yenidir. Sosyal yardımda olduğu gibi, kişilere asgari bir yaşam düzeyi sağlamanın ötesindedir ve klasik risklerin dışında kalan gereksinimlere cevap vermektedir. Örneğin, çocuk yardımı, kira yardımı, eğitim yardımı, mesleki geliştirme gibi devlet olanakları bunların başında gelmektedir. Bunların sağlanmasındaki amaç, kişiye belli bir yaşam standardı garantisinden ziyade, kişinin yaşam standardını bulunduğu noktadan daha yukarıya çekmektir[107].

Bu kavram kargaşasına dair yapılan bir açıklamada, sosyal güvenlik yöntemleri ile ilgili olarak ülkelerarası terminolojide kavram kargaşalıkları yaşandığı belirtilmektedir. Örneğin, “devletçe bakılma” kavramı yerine ülkemizde daha fazla "sosyal tazmin" deyimi kullanılmaktadır. Çocuk parası ve çocuk bakımı parası gibi devletçe herkese, yani varlıklı ailelere de sağlanan maddî destekler bir refah devleti olan Almanya'da devletçe bakılma kapsamında değerlendirilirken, ülkemizde bunlara benzer devlet destekleri olmadığı gibi, belirli sosyal kesimlere yapılan benzer destekler de “sosyal teşvik” olarak tanımlanmaktadır. Ülkelerin farklı iktisadî ve sosyal gelişmişliği, sosyal güvenlik yöntemlerinin boyutunu ve kavramsal içeriğini de etkilemektedir[108].”

B. Refah Devletinin Diğer Görevleri

Sosyal politika, refah devletinin ana faaliyet alanıyla özdeştir. Sosyal güvenlik, bireysel sosyal hizmetler, eğitim, sağlık, gelir dağılımı, konut vb. gibi çok sayıda sosyal politika, devletin temel görev alanlarıdır. Devlet bu faaliyetlerin üreticisi ve/veya düzenleyicisidir[109].

Refah devletlerinin sosyal harcamaları içerisinde en büyük kalemi oluşturması nedeniyle, sosyal güvenlik, devletin görevleri arasında diğerleriyle kıyaslandığında daha öne çıkmıştır. O yüzden, yukarıda devletin sosyal güvenlik fonksiyonu biraz daha etraflıca ele alınmıştır.

Ancak, devletin diğer görevlerini de yeteri düzeyde ve etkin bir şekilde yerine getirebilmesi, o ülkedeki refah düzeyi açısından çok önemlidir. Örneğin, bir ülkenin kalkınmışlık göstergeleri arasında eğitim ve sağlığın yeri çok büyüktür. Sağlık ve eğitim konusundaki sorunlarını çözebilen ülkeler “kalkınmış” ülke olarak kabul edilmektedir. Sağlıksız ve eğitim düzeyi yetersiz bir toplum, hiçbir zaman ekonomik ve sosyal gelişimini gerçekleştiremeyecektir. Bu ülkelerde gelir dağılımı da bozuk olacak ve daha birçok sosyal sorunlar bulunacaktır[110].

“Refah devleti, gerek zorunlu eğitim, mesleki eğitim ve sonra da yeniden eğitim çabasıyla, gerekse sağlık hizmetleriyle, hem toplum bireyleri için belirli bir fırsat eşitliği sağlamakta, hem de insan kaynağının kalitesini yükselterek işgücünün verimliliğini artırmaktadır

<<<Sosyal Siyaset Makaleleri